Организационная структура административной юстиции – это ее внутреннее строение, форма (способ) организации составляющих ее элементов в систему, а также совокупность юридически зафиксированных связей между ними. Элементами организационной структуры административной юстиции являются составляющие ее организационные единицы – юрисдикционные органы, между которыми устанавливаются определенные отношения, получающие юридическое оформление.

Понятие «юрисдикционный орган» – это юридическая конструкция, которая обозначает совокупность лиц и материальных средств, объединяемых для осуществления специальной публичной функции. Соответственно, тремя основными элементами этой конструкции являются: лица, материальные средства и функция. С функциональной точки зрения он представляет собой государственный орган, наделенный властью разрешать правовые конфликты принудительным для участвующих в нем лиц образом.

Юрисдикционные органы обладают определенными отличительными чертами:

а) устанавливаются учредительными актами законодательной или исполнительной власти, которые определяют их организационно-правовую форму, полномочия и порядок взаимодействия;

б) являются относительно инвариантными элементами организационной структуры: лица, образующие конкретный судейский состав и вспомогательный персонал органа, могут меняться, тогда как сам орган остается неизменным;

в) теоретически «правоговорение» («суждение о праве»), правосудие осуществляется именно этими органами, а не представляющими их судьями, которые выносят и произносят юрисдикционное решение;

г) их юридическая природа носит публично-правовой характер: по отношению к спорящим сторонам они выступают в статусе арбитра, представляющего публичную власть;

д) статус носителя юрисдикционной функции предполагает их независимость от других органов публичной власти и частных лиц и подчинение только закону как главному источнику их беспристрастности и справедливости.

Главным критерием отнесения государственных органов к учреждениям административной юстиции является критерий юрисдикционности их деятельности, т. е. критерий осуществления органом функции «правоговорения» в процессе властно-принудительного разрешения административных споров^[9]. В организационную структуру административной юстиции могут включаться лишь юрисдикционные органы, специально созданные или приспособленные для разрешения административных споров. Юрисдикционные органы, осуществляющие функцию административной юстиции, могут быть подразделены на два вида: судебные и квазисудебные. Судебные органы в свою очередь могут подразделяться на суды общей юрисдикции и суды специальной юрисдикции (специальные суды).

Квазисудебные органы, создаваемые для разрешения административных споров, различны по своей юридической природе. В российской науке существует две точки зрения по вопросу об их включении в организационную структуру административной юстиции:

1) эти учреждения не могут рассматриваться как органы административной юстиции, поскольку не отвечают таким критериям, как: а) «судебное происхождение» – они являются по своей природе административными органами; б) не отвечают таким требованиям, обеспечивающим правосудную деятельность, как обособленность от административных органов и независимость от них;

2) квазисудебные учреждения являются органами административной юстиции, поскольку формально отделены от «активной администрации» и наделены законодателем юрисдикционными полномочиями. Эта точка зрения является более предпочтительной. Она учитывает ряд важных обстоятельств:

– объективный характер процесса, который имеет место практически во всех современных государствах и выражается в наделении законодателем юрисдикционными функциями отдельных учреждений, действующих в системе исполнительной власти;

– квазисудебные учреждения в странах системы единой юрисдикции общих судов являются органами специальной административной юрисдикции. Они создаются по предметному или субъектному критерию для разгрузки общих судов от незначительных административных дел и их оперативного разрешения. Они не входят в систему судебной власти, и это не дает оснований называть их судами в собственном, формальном смысле слова. Однако они действуют как суды, словно суды, поскольку «говорят право» на законных основаниях: их юрисдикционные полномочия и процедуры деятельности строго определены в законодательных актах. Они могут даже именоваться законодателем как административные суды;

– диапазон этих органов по степени их обособленности и независимости от органов исполнительной и судебной власти достаточно широк.

В соответствии с этим критерием действующие в современных государствах квази-судебные органы могут быть подразделены на две группы: а) квазисуды, имеющие статус административных трибуналов; б) обычные (ординарные) квазисудебные органы.

Административные трибуналы, действующие вне системы судебной власти, – это квазисудебные органы, которые отличаются следующими чертами:

– обладают значительной организационной самостоятельностью от органов публичной администрации и не являются их организационными подразделениями. Вместе с тем они могут быть «приписаны» к определенному ведомству, как например, Административно-экономический трибунал (АЭТ) в Испании – к министерству экономики и имущества;

– как правило, имеют четкую иерархическую структуру, охватывающую всю территорию страны. Так, АЭТ в Испании включает местные, региональные трибуналы и Центральный трибунал;

– не зависят от судебной власти и осуществляют юрисдикционную деятельность, имея свою высшую инстанцию – центральный, или высший, трибунал;

– обладают максимально возможным уровнем независимости от органов исполнительной власти и по этому критерию приближаются к административным судам, входящим в судебную систему.

Квазисудебные органы, относящиеся ко второй группе могут иметь различные наименования (комиссии, палаты, советы, департаменты, хунты и т. д.). Они характеризуются следующими чертами:

– обладают обособленностью и определенной степенью независимости от административных органов;

– создаются по специальному акту законодательного органа или министра при органах управления для разбирательства отдельных видов споров внутри конкретных ведомств.

В Российской Федерации к числу квазисудебных органов, которые могут быть приравнены в известной мере к статусу зарубежных административных трибуналов можно отнести, например, Патентную палату, Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, квалификационные коллегии судей и др. Ко второй группе квазисудебных учреждений могут быть отнесены комиссии по служебным спорам, комиссии по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и др.

Административная юстиция как юрисдикция по административным спорам осуществляется в определенной процессуальной форме, предполагающей наличие строгих правил, определяющих порядок деятельности всех участников разбирательства дела. Процессуальная форма является специфической разновидностью правовой формы государственной деятельности. Она призвана обеспечить своеобразную автоматизацию процессуальной деятельности, при которой ожидаемый результат достигается совершением юридически значимых действий в правильном порядке, гарантирующем минимальное влияние каких-либо личных качеств субъектов взаимодействия. Эта форма определяется нормами и принципами процессуального права. Нормы процессуального закона выступают как внешнее нормативное выражение процессуальной формы.

Параметры процессуальной формы административной юстиции обозначаются четырьмя основными показателями:

– цель процесса: разрешение спорных вопросов права – споров о праве административном между сторонами с самостоятельными материально-правовыми требованиями;

– субъект юрисдикционных полномочий в процессе: независимый и беспристрастный орган;

– способ осуществления процесса: справедливый процессуальный порядок, позволяющий принять беспристрастное и правильное решение;

– результат процесса: разрешение возникшего спора посредством правового акта, имеющего значение юрисдикционного решения.

Исходя из этих критериев к процессуальной форме административного правосудия не могут относиться:

– правовые формы рассмотрения правовых споров в административном порядке самим органом – автором акта или вышестоящей инстанцией. Это – форма разрешения споров в соответствии с процедурой административного самоконтроля, возбуждаемого по обращениям частных лиц. Согласно Рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (2001) государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между публичной администрацией и частными лицами» такой административный порядок разрешения споров в сфере публичного управления относится к формам, альтернативным процессуальной форме административной юстиции.

Этот порядок являет собой одну из форм досудебного разрешения административных споров. Она определяет порядок реализации права частных лиц на административное обращение (жалобу), в котором они просят пересмотреть административный акт, т. е. изменить, заменить, отозвать, аннулировать либо исправить. Причиной такого обращения могут быть как вопросы законности (права), так и целесообразности акта. Хотя предметом спора при использовании этой формы может быть вопрос права, она не относится к сфере административной юстиции, поскольку разрешение спора осуществляется несамостоятельным, независимым юрисдикционным органом;

– процедурная форма обращения частных лиц к омбудсмену (который, по сути дела, осуществляет функцию медиатора) и в законодательные органы, которые обладают лишь правом контроля, а не юрисдикционного разрешения споров;

– форма разрешения административных споров с использованием процедур, альтернативных юрисдикционным: медиация, мировое соглашение, арбитраж (если их применение в административном праве признается законным).

Процессуальная форма административной юстиции предназначена для принудительного устранения конфликтной юридической ситуации посредством принятия решений органом, стоящим над сторонами и имеющим власть судить по вопросам права.

В зависимости от конкретно-исторических особенностей развития административной юстиции в той или иной стране она может осуществляться в двух основных процессуальных формах: судебной и (или) квазисудебной процессуальной форме.

Специфика процессуальных форм административной юстиции обусловлена прежде всего объемом правовых гарантий, обеспечивающих объективное и справедливое разрешение конфликта, а также право сторон на за щиту. Максимальный объем таких гарантий предоставляет состязательная судебная форма разрешения спора.

Судебная форма характеризует способ реализации судебной власти в сфере конфликтных отношений, возникающих в связи с применением или принятием норм административного права. Особенности этого способа обусловлены спецификой правовых споров, юридической природой судебных органов и используемых ими процессуальных форм. Это обусловливает, например, тот факт, что способ осуществления судебной власти по делам, возникающим из административно-правовых отношений, арбитражными судами отличается от способа ее реализации по такого рода делам общими судами.