2.3. Система судебного административного права

Система судебного административного права – это определенным образом структурированная совокупность внутренне взаимосвязанных норм, которые регулируют обособленную сферу общественных отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением судебной деятельности по разрешению административных споров и требующих особой, юридически автономной регламентации.

Систему судебного административного права следует отличать от системы судебно-административного законодательства, которая представляет собой определенным образом структурированный массив действующих нормативно-правовых актов. Система судебно-административного законодательства – это совокупность внутренне связанных между собой нормативно-правовых актов, характеризующаяся их иерархической соподчиненностью и регулирующая отношения в сфере административной юстиции. Исходными для построения этой системы являются положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и кодифицированных нормативных актов, подзаконных нормативно-правовых актов.

Внутренняя структура судебного административного права выражается через определенные сегменты правовых норм, регулирующих конкретную, относительно обособленную группу общественных отношений в сфере действия административной юстиции. Самыми крупными структурными компонентами системы судебного административного права являются ее части (основные подсистемы). Их выделение возможно исходя из трех точек зрения: а) в зависимости от степени общности правовых норм; б) отталкиваясь от деления норм этого права на материальные и процессуальные; в) исходя из широкого понимания предмета судебного административного права.

В зависимости от степени общности норм и институтов в системе судебного административного права можно выделить две части, характерные практически для всех существующих отраслей, – общую и особенную. Общую часть составляют нормы и институты, имеющие общий характер для всей отрасли (общие судоустройственные и судопроизводственные нормы и принципы, общие положения, определяющие задачи судопроизводства, статус суда и т. д.). Особенная часть включает нормы и институты, регулирующие, в частности, статус специализированных судов, судопроизводство на его отдельных стадиях, по отдельным категориям и в отношении различных субъектов (например, производство в общих судах по защите избирательных прав или в отношении лиц, освободившихся из мест лишения свободы в целях установления административного надзора).

В зависимости от юридической природы норм и решаемых ими задач система судебного административного права может быть подразделена еще на две такие части, как судоустройственное и судопроизводственное административное право. По своей юридической природе нормы, регулирующие судоустройственные отношения, являются в массе своей материально-правовыми, а судопроизводственные – процессуально-правовыми. Это дает основание обозначить выделенные две части еще и как а) судебно-административное материальное право и б) судебно-административное процессуальное право.

Судоустройственное (материальное) административное право – это комплекс норм, которые регулируют устройство, организацию органов, осуществляющих юрисдикцию по административным спорам (состав и способ их формирования, принципы и гарантии деятельности, подведомственность и подсудность дел, полномочия и т. д.).

Судопроизводственное (процессуальное) административное право предстает как совокупность норм, определяющих общие принципы и правила административного судопроизводства, динамику его отдельных стадий и видов производств, выделяемых в силу особенностей отдельных категорий дел. Эта часть судебного административного права может быть обозначена также как «право административного судопроизводства» или «судебное административно-процессуальное право».

В традиционных «судебных» отраслях, регулирующих уголовное и гражданское судопроизводство, судопроизводственная (материальная) часть не выделяется. Эти отрасли мыслятся исключительно как судопроизводственные. Так, судебное гражданское право сводится исключительно к гражданскому процессуальному праву. Между тем в его систему многие авторы неизбежно вынуждены включать материальные правовые нормы, принципы и институты. В частности, к ним относится материально-правовой институт компетенции судебных органов (подведомственности и подсудности, судоустройственные принципы и т. д.).

В рамках системы судебного административного права можно выделить не только такие структурные элементы, как части, но и такие, как подотрасли. Они представляют собой относительно самостоятельные крупные совокупности норм, включающие в свой состав ряд правовых институтов. Исходя из критерия субъектного состава административных споров и вида суда можно выделить три исторически сложившихся подотрасли.

1. Подотрасль, регулирующая разрешение административных споров в общих судах с участием граждан и организаций в порядке, определяемом КАС РФ. Эта подотрасль является центральной и самой крупной, составляющей основной массив административно-процессуальных норм. Она составляет нормативно-правовой остов, внутреннюю опорную часть судебного административного права.

Данная подотрасль помимо судебно-процессуальных норм, регулирующих судопроизводство по административным делам, включает судоустройственные (материальные) нормы, касающиеся судебных коллегий по административным делам в Верховном Суде РФ, судах среднего звена; нормы, определяющие компетенцию общих судов по административным делам, и др.

В соответствии с КАС РФ, регулирующим административное судопроизводство в общем суде, можно выделить четыре основных института:

– институт производства по делам о защите нарушенных прав частных лиц (ч. 2 ст. 1 КАС РФ);

– институт судебного санкционирования (обязательного судебного контроля за соблюдением прав – ч. 3 ст. 1 КАС РФ);

– институт упрощенного (письменного) производства (гл. 33 КАС РФ)

– институт приказного производства (гл. 11.1 КАС РФ).

В рамках отдельных из этих институтов в зависимости от видов особых производств, установленных КАС РФ, можно, в свою очередь, выделить ряд подинститутов:

1) в рамках института производства по делам о защите нарушенных прав частных лиц (граждан и организаций) выделяется 6 подинститутов: а) по иску об оспаривании НПА – гл. 21; б) по искам об оспаривании решений и действий (бездействия) – гл. 22; в) по административным искам в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ – гл. 23; г) по искам о защите избирательных прав – гл. 24; д) по искам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости – гл. 25; е) по искам о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок – гл. 26;

2) в рамках института судебного санкционирования выделяется также ряд подинститутов в соответствии с производствами, установленными в КАС РФ: а) по административным искам о приостановлении деятельности – гл. 27; б) по административным искам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии, в специальное учреждение – гл. 28; в) по искам об административном надзоре – гл. 29; г) по искам о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение – гл. 30; д) по искам о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию – гл. 31; е) по искам о взыскании обязательных платежей и санкций – гл. 32 и др.

2. Подотрасль, нормы которой регулируют разрешение арбитражными судами споров из административных и иных публичных правоотношений, которые возникают в связи с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, т. е., по сути дела, являют собой споры предпринимателей с властью. Судебное производство по этим спорам легально обозначается как административное судопроизводство (ст. 29 АПК РФ). Оно регулируется нормами разд. III АПК РФ (гл. 22–26). Нормы гл. 22 содержат общие положения подотрасли, определяющей процессуальную форму административной юстиции в специализированных судах – арбитражных. Положения отдельных глав раздела включают нормы, образующие пять правовых институтов:

– институт производства об оспаривании нормативно-правовых актов;

– институт производства об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти;

– институт производства по делам о привлечении к административной ответственности;

– институт производства по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности;

– институт производства по делам о взыскании обязательных платежей и санкций.

3. Подотрасль, регулирующая административное судопроизводство в военных судах по спорам военнослужащих с органами военного управления и воинскими должностными лицами (ст. 3, 7 Закона о военных судах). Эта подотрасль содержит судоустройственные нормы, определяющие систему и полномочия военных судов по административным делам, их виды и состав, статус военных судей и т. д. В судопроизводственной части выделяются четыре основных правовых института, относимых Законом к административному судопроизводству:

– институт производства по делам о защите нарушенных прав и законных интересов военнослужащих от действий и решений органов военного управления и воинских должностных лиц;

– институт производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и законных интересов военнослужащих;

– институт производства об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими;

– институт производства по делам о совершении военнослужащими грубых дисциплинарных проступков, за которые может быть назначен дисциплинарный арест.

Данная подотрасль может быть обозначена как военное судебно-административное право.

В случае широкого толкования предмета судебного административного права в его системе возможно выделение еще одной подотрасли. Она включает нормы, регулирующие осуществление квазисудебной административной юрисдикции. Комплекс норм права, регламентирующих организацию и деятельность квазисудебных органов, может быть обозначен как квазисудебное административное право. Оно находится в орбите судебного административного права, обеспечивая процедуры добровольного или обязательного досудебного оспаривания. В случае неудовлетворенности лица решением квазисудебного органа оно всегда вправе обратиться в суд. Это свидетельствует о внутреннем единстве норм, регулирующих две юрисдикционные формы защиты субъективных публичных прав: судебную и квазисудебную (досудебную).

В рамках этой подотрасли группируются институты, регламентирующие организацию и функционирование отдельных квазисудебных органов, в частности:

– институт разрешения споров в Патентной палате Роспатента;

– институт разрешения споров в Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства;

– институт разрешения служебных споров в комиссиях по служебным спорам и т. д.

Каждый из этих институтов предназначен для рассмотрения административных споров особого вида. В его структуру включены две группы норм: а) материальные (организационные), определяющие устройство и полномочия этих юрисдикционных органов, и б) процессуальные, регулирующие порядок разрешения ими подведомственных споров.