4. В части 4 комментируемой статьи предусмотрено регулирование отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (такие акты с учетом нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются). Не смотря на то, что Правительство РФ, строго говоря, является федеральным органом исполнительной власти, представляется очевидным, что в данной норме речь идет об иных федеральных органах исполнительной власти – федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (когда в комментируемом Законе речь идет о Правительстве РФ, оно упоминается непосредственно).

Как установлено в ч. 4 комментируемой статьи, федеральные органы исполнительной власти вправе издавать такие нормативные правовые акты только в случаях и только в пределах, которые предусмотрены комментируемым Законом, другими федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, изданными в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами. Соответственно, федеральные органы исполнительной власти ограничены в своей правотворческой деятельности по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в большей степени, чем Президент РФ и Правительство РФ.

Разумеется, принимаемые федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты не могут противоречить комментируемому Закону, другим федеральным законам, а также нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, изданным в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами.

Издание федеральными органами исполнительной власти соответствующих нормативных правовых актов прямо предусматривает целый ряд норм комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 11 Закона).

В комментируемом Законе говорится о двух федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих свои функции в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства. Указанным органом согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации»^[50] и п. 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395^[51], является Минтранс России;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Указанным органом согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 173 «Вопросы Федерального дорожного агентства»^[52] и п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374^[53], является Росавтодор (о Росавтодоре см. также коммент. к ст. 15 Закона).

В то же время согласно разграничению функций между видами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренному Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[54], функции по принятию нормативных правовых актов возлагаются на федеральные министерства, при этом установлен прямой запрет на осуществление нормативно-правового регулирования федеральными службами и федеральными агентства (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). Из такого разграничения функций исходят и нормы комментируемого Закона.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)^[55], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (последнее положение, разумеется подлежит применению с учетом ограничений, установленных частью 4 комментируемой статьи).

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т. ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов согласно п. 11 названных Правил осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации^[56].

5. Часть 5 комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам органов исполнительной власти субъектов РФ, издаваемым в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Иначе говоря, в данной части говорится об издании по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ. Такие акты исходя из нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.

Издание органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных правовых актов в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности урегулировано приведенными выше нормами п. «и» ст. 71, ст. 73, ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, а также нормами подп. 11 п. 2 и п. 3¹ ст. 26³ Закона об организации органов власти субъектов РФ.

Положениями ст. 22 названного Закона регламентировано издание актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Так, согласно п. 1 указанной статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения. В п. 2 статьи установлено, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ. В соответствии с п. 3 статьи акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

6. В части 6 комментируемой статьи предусмотрена возможность издания муниципальных правовых актов в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Такие акты с учетом нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.

Как установлено в ч. 1 ст. 7 Закона об организации местного самоуправления, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. В части 2 указанной статьи предусмотрено, что по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. В соответствии с ч. 4 указанной статьи муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону об общих принципах организации местного самоуправления, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

В систему муниципальных правовых актов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона об организации местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ^[57]) входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

7. В части 7 комментируемой статьи закреплена обычная для федерального законодателя норма о соотношении законодательного акта с правилами международных договоров России, основанная на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Соблюдение же общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров России закреплено в качестве основы осуществления международного сотрудничества России в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в норме ч. 1 ст. 44 комментируемого Закона (см. коммент. к указанной статье).

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»^[58], согласно положениям которого (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ^[59]) понятием международный договор России охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. Как разъяснено в п. 3 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»^[60], к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.