Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также – комментируемый Закон) является основополагающим федеральным законом, регулирующим вопросы создания и использования автомобильных дорог в России. С его принятием устранены обусловленные отсутствием такого акта пробелы и противоречия в законодательстве РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона (законопроект № 435117-4, внесен группой депутатов Государственной Думы), автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной инфраструктуры России. Эффективное функционирование и развитие сети автомобильных дорог являются важнейшим условием развития общества и государства, в т. ч. решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, экономики, социальной сферы и культуры.
Разработчиками законопроекта также отмечалось следующее:
некоторые нормативные правовые акты были приняты более 20 лет назад и поэтому могут применяться лишь в определенной части в связи с ограничениями, установленными более поздними нормативными правовыми актами. Среди таких документов – Устав автомобильного транспорта РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. № 12[21] (признан утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»[22]), Постановление Совета Министров РСФСР от 9 июня 1959 г. № 930 «Об утверждении Положения о порядке пользования автомобильными дорогами и Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[23], Постановление Совета Министров РСФСР от 5 марта 1969 г. № 129 «Об утверждении Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[24]. С даты принятия указанных нормативных правовых актов изменилось не только государственное устройство страны, но и изменился порядок правового регулирования в сфере имущественных и земельных отношений;
с признанием утратившим силу с 1 января 2005 г. Закона о дорожных фондах вопросы дорожного хозяйства на законодательном уровне комплексно практически не урегулированы. При этом в ряде нормативных правовых актов представлены положения, лишь косвенно применимые к вопросам правового регулирования режима автомобильных дорог. Отдельные направления правового регулирования, имеющие существенное значение для развития отрасли (например, эксплуатация федеральных автомобильных дорог на платной основе и использование придорожных полос федеральных автомобильных дорог), закреплены в подзаконных нормативных правовых актах, преимущественно в постановлениях Правительства РФ;
таким образом, дорожное хозяйство является одной из немногих отраслей в России, не имеющей единого федерального законодательного акта, который объединял бы массив подзаконных нормативных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом как для федерального уровня, так и для субъектов РФ и органов местного самоуправления. Разрозненность и несогласованность правового регулирования приводят к тому, что многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности оказываются недостаточно эффективными и не имеют адекватного механизма реализации. Устранение указанных проблем и обеспечение целостного регулирования возможно только на уровне общего федерального закона об автомобильных дорогах в России.
Основная идея комментируемого Закона определена в пояснительной записке к его проекту как установление единых правовых основ деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Закон закладывает основы классификации автомобильных дорог в России; определяет компетенцию органов государственной власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления в дорожном хозяйстве; упорядочивает систему прав и обязанностей организаций и граждан, использующих автомобильные дороги, участвующих в их эксплуатации или развитии, в том числе на платной основе с привлечением частных инвестиций.
Наряду с непосредственным правовым регулированием общественных отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности комментируемым Законом (в его первоначальной редакции) внесены изменения в ряд законодательных актов РФ, в т. ч. в БК РФ, часть вторую НК РФ, ЗК РФ, КоАП РФ, ГсК РФ, а также в Федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и некоторые другие, вносившие изменения в указанные акты.
О необходимости принятия Федерального закона «Об автомобильных дорогах» говорилось в подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848[25]. Разработка проекта данного Закона предусматривалась планом действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р[26]. Следует также упомянуть о таких программных документах, в которых отмечалась необходимость принятия названного Закона, как Транспортная стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. № 45[27], и Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года, утв. Приказом Минтранса России от 31 июля 2006 г. № 94[28] (см. коммент. к ст. 2 Закона).
В перечисленных программных документах также говорилось о необходимости принятия и Федерального закона «О платных автомобильных дорогах». Соответствующий законопроект (№ 418503-4) был внесен в Государственную Думу в апреле 2007 г. (распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. № 433-р[29]). Однако, поскольку в мае 2007 г. был внесен проект комментируемого Закона, регулирующий в т. ч. и вопросы использования платных автомобильных дорог, федеральный законодатель отказался от принятия отдельного закона с указанным предметом регулирования. Соответственно, вопросы использования автомобильных дорог на платной основе законодательно урегулированы главой 7 комментируемого Закона.
В январе 1999 г. в Государственную Думу также вносился проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (законопроект № 98105955-2, внесен группой депутатов Государственной Думы). Данный Закон был принят Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобрен Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Однако Президент РФ этот Закон отклонил (письмо Президента РФ от 3 января 2000 г. № Пр-26[30]), прежде всего, по причине отсутствия собственного предмета правового регулирования данного Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее – дорожная деятельность).
2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации (далее – автомобильные дороги) независимо от их форм собственности и значения.
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
Предметом регулирования комментируемого Закона согласно рассматриваемой норме являются две группы отношений:
отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог. Как следует из определения понятия «пользователи автомобильными дорогами», данного в п. 8 ст. 3 комментируемого Закона, под использованием автомобильных дорог в данном Законе понимается, прежде всего, их использование физическими и юридическими лицами в качестве участников дорожного движения. В то же время в ч. 2 ст. 29 данного Закона говорится и об иных лицах, осуществляющих использование автомобильных дорог, т. е. о физических и юридических лицах, использующих автомобильные дороги не в связи с участием в процессе дорожного движения (см. коммент. к указанной статье). В части 1 комментируемой статьи отдельно указано на то, что в предмет регулирования комментируемого Закона наряду с прочим входят и отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог на платной основе;
отношения, возникающие в связи с осуществлением дорожной деятельности в России (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «дорожная деятельность»). Дорожная деятельность согласно определению этого понятия, данному в п. 6 ст. 3 комментируемого Закона, включает в себя деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Как говорилось выше (см. введение), в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что данный Закон имеет собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами и ранее входящий в сферу правового регулирования подзаконных нормативных правовых актов в области автомобильных дорог и дорожной деятельности.
Президентом РФ был отклонен принятый Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобренный Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», имевший практически тот же предмет регулирования, что и комментируемый Закон. В письме Президента РФ от 3 января 2000 г. № Пр-26 «Об отклонении Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» в качестве главной из причин отклонения указывалось на то, что Закон не имеет собственного предмета правового регулирования, т. к. значительная часть содержащихся в нем норм уже урегулирована Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», Кодексом законов о труде РФ, Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами.
Комментируемый Закон подписан Президентом РФ, опубликован и вступил в силу. Тем самым федеральный законодатель признал наличие собственного предмета регулирования комментируемого Закона. В то же время, очевидно, что предмет регулирования Закона тесно взаимосвязан с предметами регулирования иных федеральных законодательных актов, прежде всего (наряду с указанными выше) – ГсК РФ, ЗК РФ, БК РФ, Федеральных законов «О безопасности дорожного движения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «О концессионных соглашениях», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. В части 2 комментируемой статьи определена сфера действия комментируемого Закона. В соответствии с данной частью действие комментируемого Закона распространяется на все автомобильные дороги, находящиеся на территории России (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «автомобильные дороги)».
При этом в данной части подчеркнуто, что сферой действия комментируемого Закона охватываются автомобильные дороги России независимо от формы собственности, в которой находятся автомобильные дороги, – государственная (федеральная собственность или собственность субъектов РФ), муниципальная или частная (о формах собственности на автомобильные дороги см. коммент. к ст. 6 Закона), – и независимо от значения автомобильных дорог – федерального значения, регионального или межмуниципального значения, местного значения, частные автомобильные дороги (о классификации автомобильных дорог см. коммент. к ст. 5 Закона).
Целями настоящего Федерального закона являются:
1) определение основ функционирования автомобильных дорог, их использования, осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства, муниципальных образований;
2) совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности;
3) обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния;
4) содействие внедрению перспективных технологий в области дорожной деятельности, а также применению национальных стандартов Российской Федерации в указанной области;
5) обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности;
6) улучшение инвестиционного климата в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;
7) обеспечение интеграции автомобильных дорог в международную транспортную сеть.
В комментируемой статье определены следующие цели комментируемого Закона, которые одновременно можно назвать основными направлениями государственной политики в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:
О проекте
О подписке