Президент как политический актор

Институт российского президента так конституционно обустроен, что он объективно понуждается вести политическую борьбу на стороне одной из политических сил, не важно, оформленной или не оформленной как партия, т. е. из субъекта policyПрезидент РФ превращается в субъекта politics. Таким образом, «арбитр» становится одновременно «игроком».

Чтобы показать особенности нашего устройства, целесообразно в табличном виде сравнить «политические» полномочия президентов разных государств со смешанной моделью^[20]. Замечу, что в таблицу попали также полномочия, о которых говорилось выше, прежде всего кадровые, и которые предопределяют перекос в системе сдержек и противовесов лишь в совокупности с другими, в зависимости от того, какими условиями оговорена реализация таких полномочий.

Взаимоотношения президента с парламентом и правительством по вопросам формирования и роспуска (отставки) последних

Что же следует из сопоставления данных, представленных в таблице, т. е. чем принципиально отличается российская версия модели смешанной, т. е. полупрезидентской, республики?

У нас нет конституционных рычагов, обеспечивающих зависимость формирования правительства (кабинета), а на самом деле – политического курса от результатов парламентских выборов. Если такой зависимости нет, то теряют смысл и сами эти выборы, и публичный смысл существования партий, у которых не создаются мотивы для развития. В итоге невозможна политическая конкуренция, представляющая собой движитель демократии.

Из таблицы видно, что полупрезидентские республики Европы озаботились либо вообще недопущением роли президента как активного политического актора, либо сведением этой роли к сбалансированному минимуму. В одних странах (например, Португалия, Македония) президенту прямо предписано формировать правительство на основе итогов парламентских выборов; в других предусмотрены более тонкие механизмы, как в Хорватии или Польше, где почти сразу должно быть проведено голосование о доверии кабинету; в третьих всего этого нет, как во Франции, где даже не требуется согласия нижней палаты для назначения премьера, зато рычаги для отставки правительства находятся в руках либо премьер-министра, либо нижней палаты. И это не говоря уже о других полномочиях премьера, например его праве активно участвовать в принятии законов, обязанности контрасигновать некоторые акты президента и т. д.

На это можно возразить следующее: поскольку нормально, что в разных странах существуют разновидности смешанной модели, недопустимо говорить о том, что Россия со своей модификацией стоит особняком. Просто наша Конституция построена с учетом нашей исторической и культурной специфики, и эта специфика выразилась в «утяжелении» политического веса президента.

Чтобы понять, идет ли речь о российской специфике демократии или все-таки об органическом пороке, нужно проанализировать не то, насколько собственные полномочия президента превращают его, по сути, в единственную политическую фигуру, а то, насколько другие властные институты могут правовым образом противостоять такому превращению, или, иными словами, почему они не выражают своего несогласия.

Выдвину гипотезу: институционально у других институтов нет достаточных сдержек и противовесов относительно президентских прерогатив. Поэтому им остается либо признать единовластие президента, либо, при его малой популярности, лишь демонстрировать свою оппозиционность. Они практически не влияют или влияют в минимальной степени на реальную политику, а в периоды охватываемого их отчаяния пытаются запустить конституционные механизмы, предназначенные совсем для иных целей. Такова была, например, попытка отрешения от должности президента Б.Н. Ельцина в 1998 году, когда политические претензии были натянуты на формулы уголовного обвинения.

Чтобы проверить эту гипотезу, зададимся вопросом: способна ли политическая партия, получившая большинство мест в Государственной думе, сформировать свое партийное (коалиционное) правительство? А если нет, то что этому препятствует?

Смоделируем политическую ситуацию. Представим себе, что на очередных парламентских выборах, т. е. выборах в Государственную думу, большинство получает партия Z. Чтобы модель получилась более рельефной и в то же время реалистичной, вообразим, что эта партия отстаивает изоляционистскую экономическую политику, милитаризацию экономики, деприватизацию (национализацию) крупных и средних предприятий и т. д. в том же духе. А для характеристики политического лица президента Q возьмем за основу хотя и противоречивую, но в целом рыночную экономическую политику нынешнего Президента РФ. Допустим также, что Президент РФ собирается реализовать идею правительства парламентского большинства (тем более что это соответствует мотивам установления полностью пропорциональной избирательной системы).

Итак, в полном соответствии с Конституцией РФ, президент Q представляет Думе кандидатуру председателя правительства, рекомендованную партией Z. Хотя у нас конституционно не предусмотрены политические консультации по этому поводу, ничто не мешает президенту их провести с руководством соответствующей фракции. Правда, в моделируемой ситуации президенту придется сначала отправить в отставку действующее правительство, которое и не думало реагировать на парламентские выборы, поскольку согласно ст. 116 Конституции Правительство РФ слагает свои полномочия вовсе не перед новой Думой, а перед вновь избранным президентом. Но, допустим, ради новой традиции президент идет на такую отставку и предлагает кандидатуру премьера из парламентского большинства.

Вопрос в том, сможет ли такой кабинет реализовывать социально-экономическую программу или хотя бы следовать лозунгам, выдвинутым партией Z, ставшей правящей, а следовательно, возьмет ли эта партия на себя реальную политическую ответственность за проведение соответствующего курса? Или партия удовольствуется моральным призом, усадив своих представителей в министерские кресла, но оставив их полностью послушными воле главы государства?

Будем исходить из варианта принципиальной позиции: представители партии Z в исполнительной власти решили проводить свою партийную программу. Опираясь на парламентское большинство, правительство инициирует антирыночные законы и самостоятельно принимает в том же духе собственные постановления и распоряжения. Может ли, опираясь на Конституцию РФ, что-то противопоставить этому президент Q? Может! Причем без особых политических усилий, ибо для этого у него имеется огромный арсенал средств, которым, в свою очередь, ничто не противостоит.

Прежде всего, нужно напомнить, что в нашей Конституции есть весьма странное положение, согласно которому Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 и п. «е» ст. 84). Такого полномочия не только нет в конституциях европейских стран, кроме некоторых на пространстве СНГ, но и не может быть. Ведь даже чисто логически это полномочие не укладывается в принцип разделения властей, ибо последний предполагает, что уж в чем, в чем, а в определении политики участвуют как минимум все легально представленные политические силы. Данное полномочие было попросту заимствовано из Конституции РСФСР – РФ. Таким полномочием обладал Съезд народных депутатов, что закономерно, ибо данное полномочие характерно именно для советского типа власти.

На это могут ответить, что Президент РФ не входит в систему разделения властей, что пусть он, как глава государства, определяет основные направления, а в их рамках ветви власти «конкурируют» между собой. Эти аргументы несостоятельны. Если речь идет об определении направлений политики во всех сферах, это уже есть партийность, пусть и не оформленная. Кроме того, что такое «определение основных направлений политики», коль скоро кандидат, ставший президентом, уже объявил о своих политических приоритетах? Ему остается лишь повторять их? А если президент меняет направления политики, значит, он попросту обманул избирателей. Конечно, в России не так все прямолинейно. У нас и кандидат в президенты может не объявлять о своих приоритетах, ограничившись лозунгами, и президент может поменять приоритеты, сознавая, что его «и так любит большинство». Все так. Но я как раз и веду речь о том, что такая аномалия страшна для государства, ибо создает под ним пороховую бочку с наклейкой «непредсказуемость».

Разумеется, к данному полномочию можно относиться как к пропагандистскому «украшению». Главным образом потому, что, если сравнивать послания Президента РФ Федеральному собранию, а именно в этой форме публично оглашаются основные направления, с бюджетными приоритетами, нетрудно заметить, насколько они расходятся. Не случайно еще в середине 1990-х годов появился такой не предусмотренный Конституцией жанр, как бюджетные послания президента, даже формально расходившиеся с основными посланиями. Да, само по себе полномочие определения политики осталось бы «украшением», если бы не подкреплялось целой системой президентских рычагов, делающих такое полномочие вполне весомым. Сначала перечислю, так сказать, «технические» рычаги.

Во-первых, Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 3 ст. 115), причем по мотивам их несоответствия не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам самого президента.

Во-вторых, президент в соответствии с ФКЗ о Правительстве РФ непосредственно руководит рядом министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, Правительство РФ обязано издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115).

В-четвертых, премьер определяет основные направления деятельности Правительства РФ опять-таки в соответствии не только с Конституцией, федеральными законами, но и с указами президента (ст. 113).

В-пятых, президент утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112), а фактически и их систему^[21], хотя формально он вправе это делать по представлению председателя правительства, как, впрочем, и назначать министров.

В-шестых, президент вправе председательствовать на заседаниях правительства.

Разумеется, не все перечисленные полномочия обусловливают дисбаланс властных прерогатив в нашей конструкции. Например, президент Франции по должности председательствует на заседаниях правительства. Однако есть и принципиально важные президентские рычаги в отношении исполнительной власти. Равно как и в отношении власти законодательной.

Итак, что должен делать Президент РФ, видя, что правительство проводит курс, расходящийся с определенными им направлениями политики? Конечно, есть различия и различия. Я взял для модели, возможно, крайнюю ситуацию, намекая на программные положения нынешних коммунистов. Но взял-то не из любви к экзотике, а в силу нашей с вами реальности. Ведь что мы видим в парламенте? Партию бюрократии, что, конечно, не означает отсутствия у ее отдельных членов некоторых убеждений, партию советской ностальгии и партию нездорового национализма. Как тут не вспомнить И.А. Ильина, еще в 1938 году предрекавшего: «Напрасно думать, что революция готовит в России буржуазную демократию. Буржуазная особь подорвана у нас революцией (большевистской. – М.К.); мы получим в наследство пролетаризованную особь, измученную, ожесточенную и деморализованную»^[22].

Вспомнил я эти слова потому, что еще раз хочу подчеркнуть: отнюдь не в «матрице» наша драма, а в непосредственно предшествовавшей эпохе, влияние которой следует учитывать, в том числе и путем соответствующей институализации власти. О таком учете не думали, точнее, думали с противоположным знаком: сохранить некоторые советские конструкции, стереотипы и кадровый состав, но совместить их с технократически понимаемым либерализмом, забыв о «пролетаризированной особи». Потому и столкнулись с невозможностью идентифицировать существующий в России строй и с соответствующей этой невозможности причудливой картиной общественного сознания…

Вернемся к развилке, перед которой стоит президент Q, решивший перейти к кабинету парламентского большинства. Президент, конечно, может обратиться к народу и сказать: «Раз большинство избирателей проголосовали за партию Z, то и получайте политику этой партии. Я, как гарант Конституции, конечно, не позволю им вернуть советскую власть, но и не буду влиять на политику правительства, чтобы вы на следующих парламентских выборах сами решили, устраивает ли вас такая политика». Но ведь тогда, во-первых, президента Q можно будет упрекнуть в нарушении Конституции РФ, сказав, что он не исполняет некоторые из своих полномочий. Равным образом, конституционные претензии могут быть предъявлены и к правительству, в частности за то, что оно не следует определенным президентом направлениям политики. А во-вторых, народ, среди которого не только электорат партии Z, просто не поймет «исторического замысла» президента и справедливо упрекнет его в бесхарактерности, слабости, невыполнении своих обещаний. Такому президенту на следующих выборах, если речь идет о первом сроке, не светит переизбрание, а если речь идет о второй легислатуре, он не будет иметь ресурса для поддержки «продолжателя своего дела».

Поэтому ни один здравомыслящий президент в существующей конструкции власти не пойдет на согласие не только с правительством, проводящим политику, которая в корне отличается от президентских направлений, но и с любым правительством, чье мнение хотя бы на йоту формально расходится с мнением президента. Поэтому глава государства вправе будет сказать: «За меня проголосовало также большинство избирателей. Я определяю основные направления внутренней и внешней политики. Я несу ответственность за… («за все», как говорит президент В.В. Путин). Поэтому я отправляю такое правительство в отставку».

В европейских государствах со смешанной моделью даже при институционально большом политическом весе президента последний не может отправить в отставку кабинет просто потому, что тот его не устраивает. В табл. 2 можно видеть, какими условиями обставляется правительственная отставка. Условия разные, но это конкретные условия: главным образом несогласие большинства депутатов с правительственной программой, проектом бюджета или курсом в целом. У нас же отставка правительства по воле президента возможна вообще без всяких мотивов