3.3. Сеть многофункциональных центров

В конце 90-х годов прошлого столетия несколько стран приступили к созданию центров и инфраструктуры очного обслуживания населения¹⁰⁹ (Центр обслуживания населения – ЦОН и сеть ЦОН), которые заработали по принципу «одного окна» и предоставляли гражданам федеральные, региональные и муниципальные услуги. Центры размещались поначалу в уже существующих помещениях, например, в почтовых отделениях и крупных магазинах. Затем кое-где начали строить специальные легковозводимые здания контейнерного типа, а для охвата территорий, где отсутствовали какие-либо учреждения и магазины, но были потребители услуг, стали использовать мобильные офисы на легковых автомобилях, автобусах и трейлерах, если позволяла дорожная сеть и погода. В Германии был разработан мобильный офис, упакованный в чемодан на колесиках и развертываемый в любом публичном месте, где есть крыша над головой и электрическая розетка.

Среди других систем можно выделить своего рода автоматический многофункциональный центр (МФЦ) по-корейски: это сдвоенные уличные (вандалоустойчивые) кабины, каждая размером с телефонную будку. Одна кабина предназначена для здоровых клиентов, другая – для лиц с ограниченными возможностями и детей. В таких кабинах можно получить полноценные электронные услуги, причем идентификация клиентов осуществляется по отпечатку пальца.

Оказание бытовых, культурных и медицинских услуг гражданам на селе и в отдаленных районах имело место еще в СССР, а теперь осуществляется и в России. Но поскольку сами услуги «проходили» и «проходят» по разным ведомствам (Минкультуры, Минсоцтруда, Минздрав и др.), то никакой унификации и стандартизации в этом деле не было и нет. Ну, а для проведения голосования урны для бюллетеней доставлялись и доставляются к избирателям в труднодоступных районах на вертолетах и самолетах, на кораблях. Поэтому использование мобильных офисов предоставления государственных и муниципальных услуг находилось в общем русле «мобилизации» социального, культурного или медицинского обслуживания граждан на селе и в отдаленных местностях в виде мобильных библиотек, мобильных интернет-кафе и дискотек, мобильных пунктов бытового обслуживания, мобильных амбулаторий и др.

Естественно, что ЦОНы (стационарные и мобильные) оснащались всем необходимым ИКТ-оборудованием для информатизации (автоматизации) работы персонала на борту, предоставления востребованных у населения услуг, а также необходимыми средствами связи для взаимодействия с удаленными муниципальными и государственными учреждениями. Таким образом, одновременно в комплексе решался и вопрос устранения цифрового разрыва между населенными пунктами страны по доступности ИКТ-технологий гражданам. Все это протекало в русле всеохватывающего процесса информатизации внутренних бизнес-процессов государственного и муниципального управления, но сами услуги предоставлялись вручную, т. е. граждане приносили с собой в ЦОН доку менты, необходимые для предоставления услуг, и получали услуги, воз можно, в виде компьютерной распечатки.

Задача создать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг была поставлена в 2008 году при корректировке Концепции административной реформы в Российской Федерации [44н]. Реализация этой задачи осуществлялась в рамках третьей редакции ФЦП «Электронная Россия» [26н] (мероприятие «Создание функциональных элементов инфраструктуры электронного правительства»), так что в конце 2011 года МФЦ работали уже в 62 субъектах Российской Федерации. А в дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [48н] было установлено, что «доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу „одного окна“ по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году» должна составлять не менее 90 %.

Решить задачу шаговой доступности государственных и муниципальных услуг для граждан на территории всей страны призвана сеть МФЦ, состоящая из крупных центров предоставления госуслуг в городских округах и центрах муниципальных районов, а также небольших офисов или ТОСПов (территориально обособленные структурные подразделения) в каждом населенном пункте с численностью свыше 1 тыс. человек.

С 2012 года во исполнение Указа Президента по всей стране ведется системная работа по вводу в эксплуатацию новых МФЦ, за 2012 год впервые открыли МФЦ еще 11 регионов. По информации Минэкономразвития, на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации создано 2684 центра и 10130 офисов государственных и муниципальных услуг, которые теперь называются центрами и офисами «Мои документы» (новый бренд МФЦ введен в 2014–2015 годах). Значение показателя охвата населения службами «одного окна» составило более 94 %¹¹⁰, однако пользовалось МФЦ в конце 2015 года только 7,1 % населения¹¹¹.

Особенности организации предоставления государственных услуг в МФЦ, функции, права и обязанности МФЦ, а также обязанность государственных и муниципальных органов предоставлять МФЦ необходимые для осуществления госуслуг сведения и доступ к информационным системам, содержащим такие сведения, закреплены Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Требования к функционированию МФЦ и их взаимодействию с организациями, участвующими в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, перечни услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, и ряд других установлены соответствующими документами Правительства Российской Федерации [20н], [25н] и Минэкономразвития России [32н].

По состоянию на июль 2016 года для 22 государственных услуг федерального уровня в целом было налажено электронное взаимодействие, еще по 17 услугам соответствующие сервисы были разработаны и проходили тестирование¹¹². С 2015 года Правительство наделило МФЦ правом [17н] переводить в бумажный вид электронные документы, полученные из органов власти. И, наоборот, при получении бумажного документа от гражданина переводить документ в электронный вид, подписывать его своим ЭЦП и отправлять в соответствующее ведомство, которое в дальнейшем с ним работает. А в апреле 2016 года Минэкономразвития России издало Приказ № 221 от 11.04.2016, который позволяет МФЦ переводить в бумажную форму поступившие из Росреестра электронные документы, содержащие информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сведения о кадастре.

В своей координационной работе, методическом руководстве и планировании финансового обеспечения региональных работ по созданию МФЦ Минэкономразвития России долго не учитывало необходимость создания мобильных офисов предоставления услуг гражданам, хотя цифровое расслоение и между регионами, и внутри регионов в России еще имеет место¹¹³. В результате некоторые регионы в 2012 г. самостоятельно создали и внедрили мелкосерийные мобильные офисы собственной разработки на базе микроавтобусов. Но уже в начале 2013 г. Минэкономразвития предложило подключить к предоставлению услуг населению «Почту России» (с 1996 года она подчинена Минкомсвязи), которая имеет около 42 000 отделений на всей территории Российской Федерации. В настоящее время пилотный проект по отработке модели и механизмов взаимодействия «Почты России» с многофункциональными центрами и заинтересованными ОГВ проходит в пяти регионах – Калужской, Московской, Тюменской и Ярославской областях, а также в Удмуртской Республике. По итогам пилотного проекта организация в соответствии с моделью предоставления государственных и муниципальных услуг на базе отделений почтовой связи будет реализована в других субъектах Российской Федерации¹¹⁴.

МФЦ используются для продвижения бренда «Госуслуги» и выработки у граждан привычки получать государственные услуги в электронном виде. 26 августа 2016 года на заседании Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности были обсуждены методические рекомендации по продвижению электронных госуслуг для МФЦ.

3.4. Инфраструктура э-правительства России

В разделах 1.3 и 3.1–3.3 уже упоминалось, что в России с некоторым разрывом во времени стартовали и развиваются четыре крупномасштабных блока систем электронного правительства:

1) информационные системы сети МФЦ, включая офисы, открытые на инфраструктуре привлекаемых организаций, в том числе «Почты России»;

2) государственные автоматизированные и информационные системы;

3) ведомственные, региональные и муниципальные порталы, предусматривающие оказание государственных услуг;

4) система открытого правительства¹¹⁵, компоненты которой непосредственно реализуются на государственных и муниципальных веб-сайтах, доступ к информации которых производится не через ЕПГУ, а непосредственно через интернет (см., например, соответствующий раздел сайта Минэкономразвития России¹¹⁶).

Для интеграции этих систем создана инфраструктура [13н], обеспечивающая информационно-технологическое взаимодействие действующих и создаваемых информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме (инфраструктура взаимодействия), в которую входят:

а) информационные системы:

– Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций);

– Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций);

– Головной удостоверяющий центр;

– Единая система идентификации и аутентификации;

– Единая система межведомственного электронного взаимодействия;

– Единая система нормативной справочной информации;

– федеральная ГИС досудебного обжалования.

б) организационно-технические элементы в следующем составе:

– центры общественного доступа;

– центры телефонного обслуживания.

в) инженерные и вспомогательные элементы в следующем составе:

– система обеспечения информационной безопасности;

– информационно-телекоммуникационные сети;

– сеть центров обработки данных.

г) интернет-ресурс «Российская общественная инициатива».

Единственным исполнителем работ по разработке, созданию и сопровождению инфраструктуры электронного правительства России с 2009 года Правительство России назначило [46н], [41н], [43н], [42н] и [39н] ПАО «Ростелеком» – одну из крупнейших в России и Европе телекоммуникационных компаний национального масштаба, присутствующую во всех сегментах рынка услуг связи и охватывающую миллионы домохозяйств в России¹¹⁷. По состоянию на 31 декабря 2015 года Российская Федерация в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом владела 48,71 % обыкновенных акций Ростелеком [70].

Это решение Правительства было основано на соображениях скорее бюджетно-финансового, а не технического характера. Действительно, Ростелеком предоставляет высокотехнологичные услуги фиксированной и мобильной связи, широкополосного доступа в интернет, платного телевидения и облачных решений для государства и бизнеса¹¹⁸. В компанию поступает постоянный поток денег от клиентов за телекоммуникационные, мобильные и другие услуги – годовая выручка составляет около 300 млрд рублей. Это позволяет выполнять часть работ по инфраструктуре электронного правительства за свой счет и не зависеть от задержек поступления бюджетного финансирования на ее разработку, развертывание и/или сопровождение.

На момент принятия решения в 2009 году Ростелеком не обладал компетенциями в создании информационных систем такого масштаба и «Проектный офис Электронного правительства» создавал, что называется, «на ходу»¹¹⁹. Тем не менее, в конце 2009 г. Ростелеком запустил в опытную эксплуатацию Единый портал предоставления государственных услуг (ЕПГУ), связанный с потребителями через интернет и через общероссийскую Систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) с муниципалитетами, министерствами и ведомствами регионов и федерации, предоставляющими услуги гражданам и бизнесу.

В последующие годы Ростелеком развивал региональные сегменты СМЭВ (РСМЭВ) и наращивал с помощью муниципалитетов, федеральных и региональных министерств и ведомств набор электронных услуг, предоставляемых гражданам и бизнесу, а также создавал систему исполнения регламентов (СИР), автоматизирующую выполнение регламентов государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

К середине 2016 года к СМЭВ было «подключено более 12,5 тыс. участников. Из них около 100 составляют федеральные органы власти, 1,4 тыс. – региональные, 9,5 тыс. – муниципальные, 152 отдела записи актов гражданского состояния, 390 многофункциональных центров (МФЦ), 76 удостоверяющих центров, 924 кредитные организации»¹²⁰.

Уточненную схему инфраструктуры агентство CNews опубликовало в 2014 г.¹²¹ (см. рис. 1.17). Как видно, она учитывает МФЦ и часть ГАСов, но пока не охватывает «открытые данные».

Рис. 1.17. Карта ИТ-систем электронного правительства России на 2014 г.

(По материалам http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2014/09/30/587377 или http://filearchive.cnews.ru/img/forum/2014/09/25/karta_it_sistem_e_gov.jpg)

Система межведомственного взаимодействия физически реализована в виде набора соединенных между собой узлов – интеграционных шин на базе Oracle¹²². Центральный узел СМЭВ используется федеральными органами власти, к нему подключены инфраструктурные ИС – Единая система идентификации и аутентификации, Головной удостоверяющий центр, Единая система нормативно-справочной информации и другие компоненты. Остальные узлы – региональные (точнее, межрегиональные). К каждому региональному узлу подключены местные информационные системы (финансовые, медицинские, статистические и др.), порталы госуслуг и т. д.

Участниками информационного обмена через СМЭВ могут быть органы государственной/региональной власти, органы местного самоуправления, кредитные организации, аккредитованные удостоверяющие центры, органы записей актов гражданского состояния, многофункциональные центры предоставления услуг, бюро кредитных историй, иные организации в силу соответствующих законов¹²³. Сервис-ориентированная архитектура СМЭВ предполагает, что потребитель сведений подключает к своему узлу СМЭВ клиента Web-сервиса, который умеет правильно запрашивать сведения и получать ответ. А поставщик сведений предоставляет (подключает к соответствующему узлу СМЭВ) Web-сервис, который при правильном запросе сведений обращается к информационной системе поставщика и правильно выдает запрошенные сведения. Правила подключения регулируются нормативно-техническими документами, опубликованными на технологическом портале СМЭВ¹²⁴.

Практически вся федеральная инфраструктура ЭП располагается в двух ЦОДах Ростелекома в Москве. Информационные системы и оборудование частично принадлежат Минкомсвязи, а частично арендуются у Ростелекома. Например, компания является владельцем системы автоматизированных рабочих мест Центров продаж и обслуживания клиентов, в которых (в офисах оператора) осуществляется выдача кодов активации гражданам, зарегистрировавшимся на Портале госуслуг. Региональная инфраструктура ЭП не является собственностью ни Минкомсвязи, ни региональных властей. Она принадлежит Ростелекому и предоставляется всем субъектам федерации как комплексный сервис. Поначалу внедрение этого сервиса происходило за счет регионов, что вызывало их многочисленные нарекания¹²⁵. С 2013 года эксплуатация сервисной инфраструктуры полностью оплачивается из федерального бюджета [85].

Элементом инфраструктуры ЭП с 1 января 2015 года стала также сеть передачи данных органов власти [22н]. То есть, поскольку единым оператором электронного правительства с 2009 г. является Ростелеком, госорганы с 2015 г. могут выбирать услуги передачи данных Ростелекома без конкурса либо продолжать определять поставщика на конкурсной основе. 20 января 2016 года Минкомсвязи сообщило, что 14 федеральных государственных органов приняли решение об использовании Единой сети передачи данных (ЕСПД) в 2016 году¹²⁶.