Глава 1
Основы управления землепользованием (земельными ресурсами)

1.1. Основные понятия землепользования

Приступая к рассмотрению теоретических вопросов управления землепользованием, необходимо определиться с содержанием основных понятий и терминов. И прежде всего это относится к понятию «землепользование».

Землеустроительная наука оперирует данным термином в двух разных его значениях: 1) конкретный участок (массив) земли, находящийся в хозяйственном пользовании или в собственности отдельных лиц, предприятий, организаций или государства в целом; 2) регламентированная хозяйственными и правовыми нормами эксплуатация земельного ресурса как всеобщего условия труда во всех сферах человеческой деятельности и основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Иными словами, это разнообразное пользование землей, базирующееся на различных правовых формах [1, с. 43].

Встречаются и такие трактовки понятия «землепользование», как:

– «одна из юридических форм использования земли…» (Юридический словарь);

– «установленный законом или сложившийся в течение времени свод правил экономического и юридического использования земли как средства производства» (Словарь бизнес-терминов);

– «пользование землей в установленном обычаем или законом порядке» (Большой энциклопедический словарь);

Итак, термин «землепользование» обозначает:

– юридически оформленный земельный участок или земельный массив, который предоставлен гражданам, юридическим лицам или органам, учреждениям и предприятиям, представляющим интересы государства;

– пользование землей в соответствии с действующими законами и национальными традициями.

При рассмотрении вопросов управления землепользованием, регулирования земельных отношений употребляются специальные понятия и термины. Так, словосочетание «земельный участок» может обозначать:

– часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (Земельный кодекс РФ).

– часть земной поверхности, имеющую фиксированные границы, площадь, местоположение, правовой статус и документально установленные ограничения на использование (Финансовый словарь).

– часть поверхности земли, имеющую фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре (сейчас – Единый государственный реестр недвижимости. – В. Г.) и документах государственной регистрации прав на землю; граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру; правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения (Большой юридический словарь).

Опираясь на общее понятие управления, применяемое в теории управления организационными системами [2, с. 9], можно определить управление землепользованием как управленческую деятельность по организации рационального использования земли.

1.2. Управление – система взаимоотношений субъектов и объектов управления

Методология и методы изучения государственного управления характеризуются значительным разнообразием подходов: тоталитарный, демократический и государственно-религиозный [3].

При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях – диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства и правящей партии, общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления, примером которой может служить система управления земельными ресурсами в Советском Союзе [4].

Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе признающих государство в качестве «всесильного регулятора», отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления. Концепция государственного управления предполагает, с одной стороны, разделение государственного и муниципального управления, с другой – рассмотрение муниципальных органов как «агентов государства».

При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления – общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признания местного самоуправления и т. д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

Государственное управление изучается с использованием различных методов исследования – общенаучных и специальных. Среди научных методов выделяются анализ и синтез: изучение ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), разработка понятий «государственный аппарат», «муниципальное образование», «местное самоуправление».

Субъектами государственного управления являются органы государственной власти, их структурные подразделения и служащие, а также юридические лица (организации) и граждане, которые участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений, воздействующих на объекты управления.

Объектами государственного управления (т. е. тем, на что направлено властное воздействие субъекта управления) могут быть социально-экономические системы и процессы, природно-территориальные комплексы, отдельные юридические лица и граждане. Объектами государственного управления выступают также отраслевые и межотраслевые комплексы (отрасли экономики, включающие в себя промышленный, строительный, агропромышленный и другие комплексы).

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли (определенного объекта) устанавливаются предпочтения для нее (него), предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.

Государство посредством нормативных актов регулирует социально-экономические и производственные отношения объектов управления, устанавливает ответственность за нарушение или невыполнение требований законодательства.

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального (или регионального) органа исполнительной власти. А сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование в масштабе всех или по крайней мере многих отраслей управления [2, с. 12].

1.3. Структура управления: управляющая и управляемая подсистемы

Реализацию поставленных целей и задач управления земельными ресурсами в соответствии с принятыми принципами управления может обеспечить система управления земельными ресурсами, которая представляет собой совокупность и взаимодействие двух подсистем – управляемой и управляющей.

Управляемая подсистема – объект управления: земельные ресурсы и другие объекты недвижимости, непосредственно связанные с земельными участками; земля как природный ресурс.

Управляющая подсистема – подсистема, осуществляющая воздействие на объект управления для достижения поставленной цели. Она представляет собой управляющие структуры (государственные административные управляющие и регистрирующие органы, специализированные сертифицированные фирмы и отдельные граждане) и системы нормативно-инструктивных и правоустанавливающих документов. Главная функция управляющей системы состоит в определении, формулировании и решении постоянно возникающих проблем хозяйственной структуры, сборе, систематизации, анализе информации и воздействии на управляемую подсистему для достижения намеченных целей [3, с. 18].

Содержание системы управления земельными ресурсами представлено в виде структурированных сфер управленческой деятельности, методики и инструментов управления, отображенных «деревом целей» (рис. 1.1–1.3).

Рис. 1.1. Нулевой уровень структуры управления земельными ресурсами

Как было отмечено выше, главная цель управления земельными ресурсами – это обеспечение эффективного использования земли для выполнения основной задачи рыночной экономики – получения максимальной прибыли в интересах удовлетворения потребностей отдельного человека, юридических лиц и общества в целом, а также укрепления нравственных основ развития общества. Это – нулевой уровень структуры управления.

Для достижения главной цели управления с учетом структуры объекта управления определены основные целевые задачи, которые отражены на первом уровне структуры управляющей подсистемы (рис. 1.2).

Второй уровень структуры управляющей подсистемы включает пути достижения целевых задач управления.

Согласно общему определению функции управления [3, с. 24] функции управления земельными ресурсами заключаются в осуществлении относительно самостоятельных видов управленческой деятельности, которые направлены на решение определенных задач по эффективному использованию и охране земель в рамках действующих экономических законов.

Состав основных функций управления включает целеполагание, прогнозирование, планирование, организацию, координацию, принятие решений, мотивацию, контроль и учет. Применительно к сфере управления земельными ресурсами состав функций управления (третий уровень структуры управления – средства достижения поставленных на предыдущих уровнях целей) для современной общественно-экономической формации должен включать элементы 3.1–3.8 (см. рис. 1.2).

Рис. 1.2. Структура управляющей подсистемы

Изучение, обследование, съемка и картографирование земельных ресурсов. Государство обеспечивает осуществление перечисленных мероприятий на начальном этапе управления. Возможно выполнение этих работ отдельными лицензированными негосударственными предприятиями за счет землепользователей и землевладельцев. Полученная в результате всесторонняя информация о земельных ресурсах является естественнонаучной основой для ведения кадастра недвижимости по земельным участкам.

Рис. 1.3. Структура управляемой подсистемы

Изучение земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:

– почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;

– оценку качества земель;

– инвентаризацию земель;

– различные виды съемки и картографирование земель.

Картографирование для целей землеустройства, мониторинга и кадастра земель, значительных по площади территорий, например административно-территориальных образований, в масштабах 1:2000, 1:5000, 1:10 000, осуществляется по материалам аэрофотосъемок и космических съемок. Для картографирования небольших по площади объектов, проведения межевания и подготовки межевых планов в масштабах 1:500, 1:1000,1:2000 используются наземные виды геодезических съемок.

Полученные материалы передаются в Государственный фонд данных, который формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.

Мониторинг земель. Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.

Государственный мониторинг земель является частью государственного мониторинга окружающей среды, осуществляемого в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, обеспечения потребностей государства, юридических лиц и граждан в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях. Земля, как природный ресурс, является самой главной составляющей окружающей среды, поэтому государственный мониторинг земель призван осуществлять взаимосвязь и координацию всех мониторингов окружающей среды.

Ведение Единого государственного реестра недвижимости включает внесение, обработку, хранение, актуализацию и предоставление информации об объектах недвижимости, в том числе и о земельных участках.

В результате кадастровой деятельности проводится подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведения о таком недвижимом имуществе.

Прогнозирование и проектирование оптимального землепользования – это комплекс проектных работ по обоснованию управленческих решений о распределении, предоставлении, использовании, воспроизводстве и охране земельных ресурсов. Названная система работ охватывает по времени долгосрочную (15–20 лет), среднесрочную (5-15 лет) и ближайшую (1–4 года) перспективу. Ее объектами являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных единиц, территориальные зоны, землепользования отдельных юридических лиц и граждан.

Конечный результат указанных работ представляет собой документацию, которая включает:

– генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации, схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;

– проекты формирования и изменения землепользований предприятий и организаций, формирования охранных зон и территорий с особым режимом использования земель (проекты межхозяйственного землеустройства);

– проекты внутрихозяйственного землеустройства;

– проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Оперативные управленческие решения и действия. В задачи осуществления данной функции управления входит реализация судебных решений, выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям.

Данная функция управления включает решения и действия, предусмотренные земельным законодательством и административными регламентами [5-10].

Приказы по подготовке необходимой документации для правового оформления включают:

– предоставление земельных участков в собственность или аренду;