Вслед за приказом № 175 14 декабря был утвержден «Наказ Особому Совещанию», представлявший, по оценке Деникина, «более подробную сводку моих словесных и письменных заявлений и указаний»^[109]. Но «Наказ» свидетельствовал скорее о подтверждении существующего курса, чем о его перемене. Относительно организации власти повторялось, что «вопрос о форме правления – дело будущего». На текущий период сохранялся и даже подчеркивался принцип диктатуры. Если весной – летом 1919 г. в него вкладывалось понятие объединения различных социальных групп, политических и общественных структур в борьбе с Советами, то по мере продвижения к «первопрестольной», и особенно после неудач ВСЮР на фронте к концу осени, все отчетливее выдвигалось положение о диктатуре как о надпартийной, надклассовой силе, призванной осуществлять «единство возрождающейся России» без непосредственного участия в этом каких-либо политических группировок (эту тенденцию критиковал позднее Савич). Вместо «национальной диктатуры» без оговорок говорилось о «военной диктатуре». Именно этот принцип теперь озвучивал и «Наказ»: «Военная диктатура. Всякое давление политических партий отметать. Всякое противодействие власти – справа и слева – карать». Правительственный курс должен был стать более жестким («суровые кары», «карать беспощадно», «уничтожать» – наиболее распространенные слова в «Наказе»). Одновременно с этим говорилось об усилении государственного контроля и регулирования, организации помощи военнослужащим («все силы, средства – для армии, борьбы и победы», «облегчить положение служилого элемента»). «Наказ» отражал характерные для военной составляющей Белого движения позиции по отношению к «язвам тыла» и во многом повторял аналогичные позиции, выраженные в «Грамотах», «указах» Верховного Правителя, подписанных им в конце ноября 1919 г., в т. н. «эшелонный период» управления. Что же касается «общественности», то на белом Юге не торопились к «сближению» с ней. Скорее наоборот. «Наказ» довольно резко обозначил пределы взаимодействия «власти и общества»: «Общественным организациям, направленным к развитию народного хозяйства и улучшению экономических условий (кооперативы, профессиональные союзы и проч.), содействовать. Противогосударственную деятельность некоторых из них пресекать, не останавливаясь перед крайними мерами. Прессе содействующей – помогать, несогласную – терпеть, разрушающую – уничтожать». В «Наказе» подтверждалась правильность курса на формирование «южнорусской власти» на основах «скорейшего соединения с казачеством…, отнюдь не растрачивая при этом прав общегосударственной власти». Примечательно, что даже в 1920 г. в приказе ВСЮР от 23 января № 2757 Деникин причины неудач «похода на Москву» определял исключительно как «насилия и грабежи» «в освобожденных от насильников областях»^[110].

Снова заговорили об усилении исполнительной власти в Особом Совещании. Влияние идей Астрова было очевидным. В очередной «Записке», переданной Главкому 16 декабря начальником Управления торговли и промышленности А. И. Фениным (сменил в данной должности инженера В. А. Лебедева 10 ноября 1919 г.) и подписанной т. н. «левым сектором» Совещания (Астров, Челищев, Бернацкий, Степанов, Федоров, управляющий ведомством путей сообщения инженер В. П. Юрченко), отмечалась «необходимость преобразования Особого Совещания». В записке поддерживалось создание Высшего Совета и Совета Начальников Управлений (по планам Южнорусской конференции). Однако, не ожидая скорого завершения работы конференции, предлагалось незамедлительно распустить Особое Совещание и «на его месте образовать Правительство в составе семи лиц, с привлечением в него трех представителей от казачьих войск». Данное Правительство, получив наименование «Совет при Главнокомандующем», «должно быть объединено общим пониманием поставленных ему задач и способно к энергичным и решительным действиям». «Этот орган, представляя собой Походное Управление», должен был возглавляться доверенным лицом Главкома и состоять из министров: военного, финансов, внутренних дел, торговли и промышленности, юстиции, путей сообщения, снабжения (новая должность, призванная сконцентрировать весь аппарат снабжения армии и тыла). Министры наделялись широкими полномочиями и могли принимать решения, не согласуя их предварительно с Главкомом (по нормам приказа № 175). Главком оставлял за собой право непосредственного руководства внешней политикой и осуществления государственного контроля.

При создаваемом «деловом правительстве», работа которого строилась бы на основе тандема «Главком – семь министров» (схема, принципиально схожая с Российским правительством в духе Конституции 18 ноября 1918 г.), предполагалось и создание «законосовещательного органа»: «Подготовительная работа по законодательству временно, до образования Высшего Совета, могла бы производиться в Совещании по законодательным предположениям, члены коего назначаются Главнокомандующим». «Громоздкое и неспособное действовать Особое Совещание, – обращались к Деникину авторы «Записки», – исполнило свое назначение и пережило себя… Создавая новое Правительство в минуты опасности и тревоги, Вы снова поднимете бодрость в Армии и населении, снова окрылите надежды, ибо вместо непопулярного Особого Совещания около Вас будет орган, которому будут поставлены новые задачи»^[111].

Таким образом, проект реорганизации власти позволял осуществить назревшую потребность разделения законодательных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций. Его, по аналогии с Сибирью, также можно назвать «административной революцией», не менявшей основ политического курса, а направленной лишь на создание более эффективной системы «оперативного руководства». Примечательно, что подобная схема управления, со схожими полномочиями и таким же названием (Совет при Главнокомандующем), была создана в марте 1920 г. в белом Крыму преемником Деникина, новым Главкомом ВСЮР генералом Врангелем. Деникин согласился с принципами проекта, и 17 декабря 1919 г. им был подписан приказ № 176, повторявший предложенные меры. Особое Совещание упразднялось. Вместо него создавалось «Правительство при Главнокомандующем» в составе председателя и начальников семи управлений: военного и морского (объединенного из двух структур), внутренних дел, финансов, сообщений, снабжения, торговли и промышленности, юстиции. При правительстве образовалось «Совещание по законодательным предположениям». При этом упразднялись Отдел законов (его функции передавались в Управление делами) и Управление продовольствия (его функции переходили к Главному начальнику снабжений). Управления земледелия и землеустройства, народного просвещения и Исповеданий выводились «за рамки» Правительства и могли действовать самостоятельно в пределах их компетенции и полномочий. Управление иностранных дел и Государственный контроль подчинялись Главкому (приказом № 178 от 26 декабря Государственный Контролер мог присутствовать на заседаниях Правительства с правом совещательного голоса). Главкому подчинялось и Управление делами Правительства^[112].

В целом же, несмотря на упразднение, аппарат Особого Совещания сохранялся. Председателем Правительства стал бывший глава Особого Совещания генерал Лукомский, начальники управлений сохранили свои посты, получив дополнительные полномочия. Практически неизменным остался аппарат, хотя при эвакуации Ростова многие документы (в частности – Управлений внутренних дел, земледелия и землеустройства, юстиции) были утрачены или уничтожены. По образному выражению Соколова, Особое Совещание многие «сравнивали с машиной, работающей без приводных ремней»^[113]. Но и проведенные изменения не наладили работу в нужном режиме. С начала 1920 г. правительственный аппарат белого Юга попадает в ситуацию, схожую с белым Востоком в том плане, что Ставка Главкома ВСЮР, Правительство при Главнокомандующем Вооруженными Силами Юга России действовали в разных городах и во многом автономно друг от друга. По оценке другого участника событий, начальника штаба ВСЮР генерал-лейтенанта П. С. Махрова (преемника генерала Романовского с марта 1920 г.), «единственным аппаратом, который был еще способен служить, оставалась Ставка Главнокомандующего, но и ее деятельность, вследствие разрухи правительственных учреждений в тылу и прорыва связи на фронте, часто была тем, что в механике называется «свободный ход колеса». А известный на белом Юге журналист Г. Н. Раковский еще более «сгущал краски»: «Все, что создавалось с затратой таких колоссальных усилий, совершенно неожиданно расползалось во все стороны. Это был позорный провал системы, недостатки которой вдруг выявились с ужасающей рельефностью»^[114].

Проблема полномочий еще более усилилась после назначения генерала Лукомского Главноначальствующим Новоросийской области. Приказом № 34 от 8 января 1920 г. Деникин возложил на Лукомского «высшую военную, гражданскую и морскую власть на правах Командующего армией и Главноначальствующего в пределах Новороссийского плацдарма и Черноморской губернии». Помощником Лукомского по гражданской части и губернатором Черноморья стал бывший воронежский губернатор статский советник С. Д. Тверской – будущий министр внутренних дел во врангелевском правительстве (весна – лето 1920 г.). Так снова вводилась модель, основанная на Положении о полевом управлении, что позволяло бывшему председателю Особого Совещания (аналогично с атаманом Семеновым в Прибайкалье) вообще игнорировать какие-либо правительственные структуры на оставшейся под контролем Главного Командования территории^[115]. Просуществовав в таком «переходном» состоянии до февраля 1920 г., Правительство при Главнокомандующем Вооруженными Силами Юга России уступило место совершенно иной структуре. Только возникла она не в результате работы Южнорусской конференции и совсем в иных, нежели предполагавшихся в проектах конференции формах.

Помимо внутриправительственной оппозиции критика «деникинской политики» проводилась осенью 1919 г. и со стороны «общественности». Показательна в этом отношении позиция южнорусской кооперации. Еще 4 июля по соглашению Совета Юго-восточных Кооперативных съездов и Харьковского Областного Совета кооперативных съездов был создан Временный Комитет Кооперации Юга России во главе с А. И. Никитиным. По его инициативе планировалось созвать Съезд всех кооперативных Советов районов, занимаемых ВСЮР, и рассмотреть, в частности, «отношение местных и центральных властей к кооперативным организациям», «стеснение свободы передвижения, товарообмена, отсутствие правопорядка». Одновременно с этим Совет Харьковских кооперативных съездов направил управляющему отделом торговли и промышленности Особого Совещания А. Лебедеву докладную записку, в которой отмечал необходимость правительственной поддержки крестьянских хозяйств. Выдвигались предложения о «должном регулировании продовольственного рынка в общегосударственном масштабе» и «равномерном распределении продуктов по территории всей страны». Южнорусские кооперативы болезненно переживали обусловленные военными действиями реквизиции имущества. Об этом, а также о необходимости укрепления связи Белой власти с кооперацией шла речь во время встречи Деникина с делегацией «Временного Комитета» (23 октября 1919 г.). В поданной записке на имя ГК ВСЮР говорилось, что «закрытие ряда кооперативов в Харькове, Киеве, Симферополе, Одессе является результатом неправильного метода ликвидации той связи, которая поневоле возникла между кооперацией и большевистской властью за почти двухлетний промежуток времени». Отмечалось, что закрытие кооперативных союзов местными властями вызывало паралич системы кооперации – от местных сельских кооперативов до губернских, краевых союзов.

Аналогичная критика звучала и во время проходившего 23–26 ноября 1919 г. кооперативного съезда в Ростове-на-Дону. Съезд был широким по своей представительности (на нем присутствовали делегаты от всех губернских кооперативных Союзов Юга России, многих уездных и окружных Советов, ряда кооперативных комитетов и банков). В работе съезда приняли участие такие видные деятели отечественной кооперации и агрономии, как профессор А. Н. Анцыферов, глава Временного Комитета А. М. Никитин, профессор А. И. Челинцев, позднее введенный в состав Временного Комитета. На съезде шла речь о том, что «работа кооперативных организаций на местах проходит в… неблагоприятных условиях. Разного рода товары, имеющиеся на складах, конфискуются как большевистские». Местная власть обвинялась в действиях, которые «нередко вызывают к себе враждебное отношение, как со стороны интеллигенции, так и со стороны простого народа». Для обеспечения стабильности в работе кооперации признавалось необходимым активнее участвовать в политической жизни. Позиция невмешательства в политику, в которой заверяли Главкома кооператоры, постепенно сменялась позицией интенсивного давления на политический курс правительства. Съездом были приняты резолюции об «отношении к еврейскому вопросу» с требованием прекратить распространение антисемитизма в Белом движении. Поскольку будущее в русской государственной жизни, по убеждению участников съезда, «будет принадлежать не правым и не левым партиям, а крестьянству», то необходимым признавалось «создание специального Министерства по кооперации», и именно «при такой государственной структуре кооперация, объединяющая и возглавляющая миллионы крестьян, сможет ставить во главе министерства… людей из своей среды». В докладе представителя Центрального Украинского кооперативного комитета И. М. Подольского отмечалось, что обвинения в сотрудничестве Украинобанка, Днепросоюза в финансировании петлюровской армии безосновательны: «Украинская кооперация не отвечает за те или иные убеждения отдельных кооператоров», а «по отношению к Добровольческой армии украинская кооперация вполне лояльна». Показательна позиция кооперации по земельному вопросу. Именно здесь обвинения в реакционности всей аграрно-крестьянской политики Особого Совещания и законопроектов В. Г. Колокольцева и В. Н. Челищева – А. Д. Билимовича, в частности, были особенно сильны. В докладе проф. А. И. Челинцева, в прениях по этому докладу отмечалось, что «нынешняя власть не левого направления и при разрешении земельного вопроса она будет руководствоваться, во всяком случае, не интересами крестьянства. Если считать, что земельный вопрос должен быть разрешен Учредительным Собранием, то уверены ли кооператоры, что Учредительное Собрание, созванное нынешней властью, будет таким, каким хотелось бы его видеть кооператорам». Делался вывод, что «перед кооперацией в настоящий момент только одна задача: способствовать отчуждению в пользу народа максимального количества помещичьих земель». Предлагалось сократить сроки подготовки к отчуждению имение и при разрешении земельного вопроса исходить из потребности поднять производительность массового крестьянского хозяйства, имея при этом в виду содействие развитию сельскохозяйственной кооперации. В разрешении аграрного вопроса кооперация тесно примыкала к левым кругам, представителям земств и городов Юга России, а также Союза возрождения России. Аполитичность кооперации уже не соответствовала действительности осенью 1919 г.^[116].