Е. Старосьцяк отмечает, что термин «административный процесс» используется для обозначения совокупности правовых норм, которые непосредственно регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с подготовкой к принятию решения по делу путем издания административного акта, и которые определяют условия действия этого акта. «Следовательно, – пишет Е. Старосьцяк, – хотя понимаемые таким образом нормы об административном процессе не регулируют всей деятельности административных органов, тем не менее они регулируют деятельность этих органов, осуществляемую в наиболее острой форме – в форме властного, одностороннего решения дел при возможности применения административного принуждения для исполнения такого решения»^[98].

Нетрудно заметить то общее, что объединяет авторов приведенных высказываний, – это признание административного процесса в качестве деятельности, которая имеет своей задачей лишь разрешение споров, применяя в случае необходимости определенные средства принуждения. В советской юридической литературе наиболее обстоятельно эту концепцию развивает Н. Г. Салищева. Естественно, что наш анализ понятия административного процесса в значительной степени связан с критической оценкой позиции Н. Г. Салищевой, тем более, что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В статье «К вопросу об административном процессе в СССР» Н. Г. Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности. Автор выделила десять видов административного производства^[99].

Несколько позднее Н. Г. Салищева пришла к выводу о том, что расширительное толкование административного процесса не является плодотворным, так как при этом организационная деятельность аппарата (административное устройство) по существу подменяется административным процессом, что может привести к отождествлению двух различных явлений. Н. Г. Салищева определила теперь уже административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»^[100].

Эта концепция опирается на ряд исходных положений, которые состоят в следующем.

Во-первых, автор обосновывает различие между понятиями «административный процесс» и «административное производство», поскольку необходимо доказать, что административный процесс есть всего лишь небольшая часть деятельности соответствующих органов государственного управления, определенный порядок осуществления исполнительными и распорядительными органами власти возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел. Административное же производство охватывает, по мнению Н. Г. Салищевой, широкий круг общественных отношений в области государственного управления и включает в себя теперь уже не десять, а три вида: а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления (оформление на государственную службу, порядок принятия решений и их оформление и т. д.); б) производство, опосредствующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями, не входящими в его систему (порядок направления документов, рассмотрения их, принятия решений, порядок согласования тех или иных документов и актов и т. д.); в) производство по делам, связанным с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительными и распорядительными органами (производство по заявлениям граждан о назначении пенсии, о предоставлении жилой площади, о приеме в учебные заведения и т. д.).

Разграничение административного процесса и административного производства Н. Г. Салищева видит в том, что административный процесс регулируется административно-процессуальными нормами, а все виды административного производства в той или иной степени регулируются при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального права (курсив наш. – В. С.). «Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»^[101].

Здесь, на наш взгляд, содержится принципиальная неточность. Она состоит в стремлении доказать, будто процедура деятельности органов государственного управления регулируется нормами материального административного права, хотя бы даже их разновидностью в виде организационных норм. С этим согласиться нельзя.

Представляется, автор недостаточно четко проводит грань между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Так, Н. Г. Салищева считает, что нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, а нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения^[102].

Неточность приведенного суждения состоит в том, что, во-первых, нормы материального административного права отвечают по крайней мере еще на один вопрос: что обязан делать субъект, если исходить из традиционного деления норм на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Во-вторых, если норма отвечает на вопрос: каким образом делать, то это уже не материальная, а процессуальная норма, поскольку она определяет порядок деятельности данного субъекта.

Противоречивость позиции автора можно показать и на другом примере. Как было отмечено, порядок издания актов управления и составления юридических документов, по мнению Н. Г. Салищевой, относится к административному производству и регулируется «организационными» нормами материального административного права. Но если принимается акт управления в связи с разрешением спора или, например, составляется юридический документ в виде протокола о совершении гражданином административного проступка, то это уже не производство, а процесс и действуют здесь не «организационные» нормы материального административного права, а нормы административно-процессуальные. Противоречивость суждений Н. Г. Салищевой приводит в конечном счете к такому своеобразному положению, когда процессуальная норма применяется в правоотношениях, которые не являются процессуальными, а, с другой стороны, процессуальные отношения оказываются урегулированными материальными нормами^[103].

И еще одно замечание принципиального свойства. По мнению Н. Г. Салищевой, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»^[104]. В сущности ведь так оно и есть. В сфере управленческой деятельности эти споры действительно занимают сравнительно небольшое место. Как известно, рассмотрение их не составляет специальной задачи всех органов государственного управления, что имеет место в сфере судопроизводства.

Но, признав это объективно существующее положение, а не признать его нельзя, автор приходит к тому, что административный процесс за вычетом незначительного числа дел предстает перед нами не иначе как порядок применения мер административного принуждения^[105].

Таким образом, сторонники критикуемой позиции стремятся сконструировать понятие административного процесса по образу и подобию гражданского и уголовного процессов. Но при таком подходе, как было показано, не удается преодолеть внутренних противоречий, которые в конечном счете превращают административный процесс лишь в порядок применения принудительных мер.

По нашему мнению, чтобы определить понятие административного процесса, выявить его характерные черты, необходимо раскрыть связь административного процесса с двумя явлениями, без которых он практически существовать не может. Речь идет о соотношении административного процесса с государственным управлением и советским административным правом – материальным и процессуальным.

Такой подход к решению вопроса обусловлен известной формулой К. Маркса о том, что процесс есть форма жизни закона, поскольку материальное право имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы^[106].

Административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов и формой реализации норм материального административного права. Процесс – проявление внутренней жизни материального административного права, в свою очередь, осуществляется по правилам, установленным административно-процессуальным правом.

Общность между административным процессом и государственным управлением проявляется, прежде всего, в их единой социалистической сущности, тождестве сферы деятельности. И административный процесс, и управленческая деятельность Советского государства реализуются одной и той же системой органов. Выполняя управленческие функции, исполнительные и распорядительные органы государственной власти реализуют и процессуальную деятельность. Однако это не означает, что участниками административно-процессуальных правоотношений являются только субъекты, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями. В подобного рода отношениях также участвуют, например, народные суды, народные судьи, прокуроры и т. д.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»^[107] предусматривает возникновение административно-процессуальных правоотношений между гражданином, совершившим мелкое хулиганство, и народным судьей, налагающим на гражданина за этот проступок административное взыскание^[108]. По нашему мнению, порядок наложения административного взыскания независимо от того, каким органом оно налагается, есть административно-процессуальный порядок.

Административно-процессуальные правоотношения могут возникать между гражданином и прокурором, например, на основании ст. 19 Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, согласно которой прокуроры управомочены рассматривать жалобы и заявления граждан, связанные с осуществлением административного надзора. Подача гражданином жалобы является юридическим фактом, порождающим административно-процессуальные правоотношения^[109].

Участие в административно-процессуальной деятельности народных судов, народных судей, прокуроров и некоторых иных субъектов вовсе не означает реализацию ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае можно говорить лишь об осуществлении ими полномочий специального характера в сфере советского государственного управления. При этом следует учитывать и то обстоятельство, что названные субъекты участвуют в административном процессе уже в качестве «вторых» инстанций, рассматривая жалобы и заявления граждан, и лишь в строго определенных случаях выполняют первичные административно-процессуальные действия.

Как уже говорилось, не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются социалистическим правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируются только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.

Констатация деления государственного управления на правовую и организационно-техническую деятельность исполнительных и распорядительных органов необходима для ответа на вопрос, какую же ее часть составляет административный процесс. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие не может быть включена организационно-техническая часть советской управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса прежде всего состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительных и распорядительных органов.

Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида управленческой деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.