1. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также – граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
2. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также – государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также – муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее – организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее – должностные лица) в защите их прав.
Комментируемая статья определяет назначение полиции в современном российском обществе.
Термин «полиция» происходит от немецкого Polizei(от греческого politeia – управление делами государства). У греков так называлось учение о том, как устраивать городские дела, как управлять городом. То, что греки обозначали словом Polis (городское дело), римляне стали называть respublica(дело общественное): по своему происхождению «полиция» и «республика» ближе, чем родные сестры; это просто разные названия для одного и того же предмета. Однако в настоящее время с понятием полиции у нас обыкновенно соединяется несколько иное представление. Полиция во многих современных государствах – это особые органы по охране общественного порядка, расследованию некоторых видов правонарушений и т. д.
Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских институтов в современном значении было связано со становлением абсолютизма, реформаторской деятельностью Петра I. Идея регулярной полиции была разработана 23 мая 1718 г. полицейской инструкцией[3] и практически реализована по «Пунктам» Петра I[4] с его Указа от 7 июня 1718 г..[5]
Одной из ключевых задач созданной Петром I полиции планировалась борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной, пожарной безопасности[6]. Однако эти и проведенные впоследствии реформы государственного механизма не способствовали специализации полицейских функций в руках исключительно одного госаппарата, и их осуществление на фоне вроде бы разрастающегося полицейского аппарата все еще являлось полномочием гражданских чинов и учреждений. Не переломила коренным образом такие тенденции и проведенная Екатериной II губернская реформа. Постепенное упрочение полицейского аппарата начинается с 1780 г., когда идет его перестройка и налаживается эффективная борьба с преступностью. В то же время полицейские функции в рамках МВД, образованного в 1802 г., «размывались» различными задачами хозяйственно-экономического блока и затемняли силовую сторону деятельности полиции, превращая ее более в хозяйственную службу государства. Поэтому создание министерства полиции было необходимой и одной из наиболее значимых частей процесса формирования системы министерского управления в России.
С середины XVIII в. до середины XIX в. система и структура органов внутренних дел изменялись не раз. Немаловажное значение в этом сыграл Манифест от 25 июня 1811 г. «Учреждение и наказ министру полиции», изданный Александром I на основании Общего министерского учреждения и с учетом мнения Государственного совета. Этим Манифестом было завершено, по сути, окончательное устройство полицейской системы управления путем выделения из состава МВД в самостоятельное ведомство Министерства полиции. Добавим, что почти одновременно с этими реформами было утверждено и Положение для внутренней стражи, которым на базе губернских батальонов и губернской внутренней стражи была образована военная внутренняя стража, ставшая предшественницей нынешних внутренних войск МВД России.
За Министерством полиции в сфере обеспечения внутренней безопасности закреплялись три основные функции, а именно: хозяйственно-полицейская, полицейско-исполнительская и полицейско-медицинская. Под стать им именовались и департаменты, которые делились на отделения, объединявшие в себе так называемые столы, т. е. коллегии министерских чинов. За Министерством закреплялся и ряд квазисудебных полномочий, в частности, по административному прекращению запрещенных игр, неправомерного имущественного роста и принуждению к выплате различных долгов. Министерством полиции рассматривались дела не только о раскольниках – лицах, возбуждающих социальную смуту, но и по жалобам на бездействие местного полицейского начальства. В фискальном плане Министерство рассматривало дела о банкротствах, о взыскании казенных недоимок по всем частям.
В организации и функционировании полицейских органов Российской империи в начале XX в. имелись серьезные недостатки. Представляется, что 145 тыс. полицейских для огромной Российской империи с населением около 190 млн человек было явно недостаточно.
Наряду с малой численностью полицейских штатов относительно обслуживаемой территории и населения мешало эффективной работе и бюрократическое делопроизводство. Так, согласно официальным данным, в 1910 г. через каждого пристава в год проходило в среднем следующее количество входящих и исходящих документов: в Харькове – 86 200; в Харьковском уезде – 38 100; в Саратове – 79 250; в Саратовском уезде – 21 280; в Пскове – 21 260; в Псковском уезде – 15 900 официальных бумаг.[7]
Несмотря на имеющиеся трудности, в целом полиция выполняла правоохранительную функцию, однако в условиях кризиса во всех основных сферах общественной жизни – политической, экономической и духовной, массового недовольства людей своим положением полицейские силы были бессильны предотвратить разрушение государственно-правовой системы. Правовые акты, регламентировавшие деятельность полиции, были разрозненны, отставали от уровня развития общества. Пороки в законодательстве отрицательно отражались на эффективности правоохранительной деятельности. Как признавали: «Нигде нельзя так легко потерять место и остаться с семьей без куска хлеба, как в полиции, и в то же время ни на какой другой должности не приходится испытывать столько тревог, волнений и отступлений от правильного образа жизни, отражающихся на состоянии здоровья и делающих человека неспособным к труду нередко после 10—15 лет службы». Отсюда вытекало следствие: «Взяточничество чрезвычайно широко распространено среди полицейских чиновников». Плохое материальное обеспечение полицейских приводило, как признавали руководители Департамента полиции, к следующим последствиям: «Опыт показывает, что многие чины полиции весьма охотно меняют, при первой же возможности, свою деятельность на другую, менее трудную и ответственную, но лучше оплачиваемую».[8]
После февральской революции ненависть народа к абсолютистскому государству привел к ликвидации полиции и образованию новых органов борьбы с преступностью. Временным правительством принимаются постановления «О ликвидации корпуса жандармов» (6 марта 1917 г.), «Об упразднении Департамента полиции» (10 марта 1917 г.). Провозглашается замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненной органам местного самоуправления. Правовые основы организации и деятельности создававшейся народной милиции были определены в постановлении «Об учреждении милиции» и во Временном положении о милиции, изданных 17 апреля 1917 г. В соответствии с этими документами вместо наружной полиции учреждалась милиция как исполнительный орган государственной власти. Временным положением о милиции она определялась как «исполнительный орган государственной власти на местах» и, что самое важное, предпринималась попытка ее децентрализации путем подчинения милиции земским и городским общественным самоуправлениям (временная муниципализация милиции).[9]
Замена термина «полиция» «народной милицией» создавало «видимость принципиального отличия» вновь образованной структуры от прежней полиции.
28 октября (10 ноября) 1917 г. по уполномочию Советского правительства Народный комиссариат внутренних дел издал постановление «О рабочей милиции». В нем не предусматривались какие-либо конкретные организационные формы милицейского аппарата, это должно было стать прерогативой местных Советов. В декабре 1917 г. Совет Народных Комиссаров принял решение о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК) при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем.
Весной 1918 г. НКВД РСФСР обязал исполкомы местных Советов, используя первый опыт строительства органов охраны общественного порядка, установить единообразную структуру отделов управления. В них предусматривались и подотделы милиции, на которые возлагались задачи организации порядка в губернии. В мае 1918 г. НКВД РСФСР направил всем губернским исполкомам телеграфное распоряжение об организации штатной рабоче-крестьянской милиции. 13 октября 1918 г. НКВД и Наркомат юстиции РСФСР утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции (РКМ), в которой закреплялись правовые основы функционирования советской милиции как штатного государственного органа для охраны общественного порядка. Инструкцией устанавливались единые организационно-правовые формы для всей милиции на территории РСФСР.
Центральным органом РКМ первоначально являлось Управление милиции, созданное на правах подотдела в составе отдела местного управления НКВД РСФСР. В октябре 1918 г. оно было реорганизовано в Главное управление милиции (ГУМ) НКВД РСФСР – самостоятельное звено Наркомата внутренних дел. Первым заведующим стал А.М. Дижбит. В последующем этот пост занимали М.И. Васильев-Южин (1918—1921 гг.), Т.С. Хвесин (1922—1923 гг.). Местными звеньями аппарата милиции стали губернские и уездные управления милиции. Крупные города (с особого разрешения) могли иметь городскую милицию. Низовым звеном аппарата милиции был милицейский участок во главе с участковым начальником.
В этот же период создается единая система уголовно-розыскных органов. В октябре 1918 г. в составе Главного управления милиции НКВД было образовано Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела, которое должно было централизовать руководство деятельностью органов уголовного розыска в масштабах всей страны. Правовой основой создания советского уголовного розыска стало Положение НКВД «Об организации отдела уголовного розыска», утв. 5 октября 1918 г., в соответствии с которым органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40—45 тыс. «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». Общее руководство системой органов уголовного розыска осуществлял НКВД.
Центральным органом созданной советской рабоче-крестьянской милиции стало Главное управление милиции НКВД РСФСР. В его составе в 1918—1920 гг. сформировались уголовный розыск (октябрь 1918 г.), железнодорожная милиция (февраль 1919 г.) и речная милиция (апрель 1919 г.). Одновременно с созданием структурных подразделений формируется вся система НКВД.[10]
Во второй половине 1920-х гг. наметились два подхода к изменению государственно-правового статуса милиции. Первый подход был связан с кадровыми проблемами, имевшими место в органах милиции. На IX Всероссийском съезде Советов прозвучало предложение о ликвидации милиции, так как «милиция у нас занимается исключительно пьянством и взяточничеством», в связи с этой и другими проблемами предлагалось «милиционную службу возложить на само население».
Второй подход заключался в организационном объединении милиции с одним из правоохранительных органов – Наркоматом юстиции или ОГПУ. Именно этот путь и был реализован в начале 1930-х гг. посредством передачи милиции в ведение ОГПУ.
В конце 1920-х – начале 1930-х гг. сложилась и получила закрепление система «двойного», а фактически – «тройного» законодательства. С одной стороны, формально деятельность органов НКВД определялась нормативными актами – постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР, распоряжениями и приказами соответствующих управлений Наркомата внутренних дел; с другой – постановлениями местных органов власти, а главное – директивными указаниями партийных структур, чьи решения могли носить антиправовой характер. Следование указаниям партийных органов означало, что органы, наделенные функциями охраны установленных законом общественных отношений, становились на путь их нарушения.
К началу 1930-х гг., в соответствии со взятым руководством страны курсом на мобилизационное развитие экономики и «борьбу с классово-чуждыми элементами», политика в области права получила дальнейшее ужесточение. Звучали призывы отбросить «мягкотелость», «гуманность» и «открыть истребляющий огонь по обнаглевшему классовому врагу», «по-большевистски творить расправу над социально-враждебными элементами».
Вторая сессия ВЦИК 12-го созыва приняла Уголовный кодекс РСФСР, который оказался самым жестким за всю историю законодательства. В Кодексе значилось 46 «расстрельных» статей, ст. 58 содержала 14 пунктов, десять из них в качестве наказания предусматривали высшую меру наказания – смертную казнь.[11]
Логическим завершением реформы административно-политической системы стало создание в июле 1934 г. единой общесоюзной системы органов внутренних дел – Народного комиссариата внутренних дел СССР. Возрастание роли органов НКВД в жизни общества было обусловлено задачами дальнейшего государственного строительства, стоявшими перед властными структурами, и методами, которыми предполагалось их реализовать. В результате свертывания новой экономической политики и поворота к форсированной индустриализации и насильственной коллективизации страны гражданско-правовые методы руководства подменялись административно-командными, усилилась бюрократизация аппарата. Реальная власть концентрировалась в руках узкой группы людей.
Глубокое реформирование фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества началось в конце 1980-х гг. И сразу же обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 1960-х – начале 1970-х гг., новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий – крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом – обострение социальной напряженности и как крайнее ее проявление – быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.
Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.[12]
Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 1980-х гг., с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы имел в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью».
Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших самые разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, например, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера – Положение о советской милиции, утв. постановлением Совета министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385, было опубликовано лишь в 1985 г. – через 12 лет после принятия.[13]
За прошедшие после этого годы в общей сложности принято более сотни законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства.
В настоящее время государства бывшего социалистического содружества, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся предложения, подобного долгое время не делали – ни в момент принятия Закона «О милиции», ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в Закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения. Причина состояла, по-видимому, в сильном влиянии идеологических стереотипов. Тем не менее необходимо четко представлять, что российская милиция с организационно-правовой точки зрения была, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией.
Принятие Закона «О полиции» закрепило юридически этот факт и создало условия для совершенствования работы правоохранительной системы в целом.
Часть 1 комментируемой статьи выделяет следующие три основные предназначения полиции в современной России:
Первое предназначение полиции – защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства.
Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции Российской Федерации права и свободы граждан являются высшей ценностью.
Таким образом, защита прав человека и гражданина – это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция РФ формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д.), разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т. д.
О проекте
О подписке