Глава I. Понятие и содержание права на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве

§ 1. Становление и развитие судебной защиты субъективных прав, свобод, законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений

Вопросы защиты прав, свобод, интересов, являющихся предметом судебной защиты в рамках современного административного судопроизводства, ранее рассматривались в теории административной юстиции и теории гражданского судопроизводства, которые в России начали складываться еще в XIX в.

При этом, в отличие от понятий «гражданское судопроизводство», «административное судопроизводство», понятие «административная юстиция» так и не получило законодательного закрепления. Его содержание долгие годы оставалось и остается дискуссионным. Более того, по свидетельству А.В. Абсалямова, понятие «административная юстиция» не используется ни отечественным, ни зарубежным законодателем и не имеет законодательного определения ни в одной стране¹¹.

Под административной юстицией понимают сферу контроля со стороны судов за актами и действиями исполнительной власти на предмет соответствия их закону, а также применения мер административной ответственности за правонарушения, не относимые к категории преступлений¹²; систему органов государственной власти, рассматривающих и разрешающих публично-правовые споры; сферу деятельности таких органов, включающую организационные (даже организационно-технические) и иные ее аспекты; отрасль права; правосудие по административным делам (в последнем случае понятие административной юстиции совпадает с понятием административного судопроизводства)¹³.

На наш взгляд, под административной юстицией следует понимать рассмотрение и разрешение административных дел спорного и бесспорного характера независимыми от органов исполнительной власти органами власти (необязательно судами) на основе принципов осуществления правосудия. В таком значении понятие административной юстиции шире понятия административного судопроизводства. При таком понимании можно предметно говорить об административной юстиции Франции, административной юстиции стран общего права, в которых административные дела рассматривают трибуналы и иные органы власти, не являющиеся судами в строгом смысле этого слова.

Такое понимание административной юстиции, безусловно, оставляет вопросы, связанные с применением этого термина, требующие дальнейшего теоретического осмысления. Например, возникает вопрос о возможности его применения к деятельности Первого и Второго департаментов Сената, некоторых других органов власти Российской Империи (в частности, смешанных присутствий или губернских присутствий смешанного состава).

Остановимся подробно на органах власти Российской Империи, возглавлявших систему контроля за законностью актов государственной администрации: Первом и Втором департаментах Сената, поскольку, по оценке дореволюционных юристов, лишь Сенат можно было рассматривать как орган административной юстиции. Остальные юрисдикционные органы, разрешавшие административные дела, не обладая независимостью, не удовлетворяли самому коренному условию устройства административной юстиции и считались административными органами власти, разрешавшими дела в административном порядке¹⁴.

На наш взгляд, названные департаменты Сената Российской Империи даже в последние годы их функционирования (вплоть до реформы, реализованной законом от 27 декабря 1916 г., который по понятным причинам так и не заработал¹⁵) сложно назвать органами административной юстиции, а тем более судами, осуществлявшими правосудие по административным делам.

Первый и Второй Департаменты Сената Российской Империи, также называемые в литературе административными департаментами, не были отделены от органов активного управления. Министр юстиции обладал значительными возможностями по формированию состава данных департаментов. Сенаторы назначались по свободному выбору монарха из гражданских и военных чинов, как правило, по представлению Министра юстиции. Последний также участвовал в решении вопросов, связанных с переводом сенаторов из одного департамента в другой, назначением размеров их окладов. При этом сенаторы не обладали гарантиями несменяемости. Допускалась совместимость звания сенатора с любой должностью. Более того, ряд сенаторов одновременно являлись министрами, их товарищами, генерал-губернаторами.

Многие дела в Первом департаменте Сената докладывались только в присутствии соответствующего министра¹⁶. Тем временем частные лица не имели право участвовать в рассмотрении дел¹⁷. Иными словами, в то время как министры участвовали даже в самих сенатских решениях и таким образом становились судьями в своем собственном деле, заинтересованные частные лица не имели права даже присутствовать при рассмотрении их жалобы в административном департаменте Сената¹⁸.

Большинство дел поступало в Сенат через Министра юстиции. Он являлся главным начальником канцелярии Сената. Принимая во внимание то, что производство по делам, доклад дел, мотивировка решений находились в руках канцелярии, у министра имелись возможности влиять на течение и решение дел в департаментах. Он же наблюдал за соблюдением кворума присутствий Сената.

По большинству дел ему принадлежало право «просмотра и пропуска (в первом случае он помечал дело словом «читалъ», во втором – «исполнить»). Аналогичные полномочия имели обер-прокуроры. При этом последние находились в полном подчинении у Министра юстиции. Без приказа обер-прокурора «исполнить» сенатское определение не могло получить дальнейшее движение по канцелярии. Обер-прокурор был вправе приказать исполнить дело или передоложить департаменту, если найдет ошибку или несообразность с законами.

Министр юстиции также обладал правом доносить монарху о нарушении сенатором «пределов установленного порядка», что давало ему власть личного надзора за каждым сенатором. Через Министра юстиции проходили все сношения Сената как с монархом, так и с высшими государственными установлениями (Государственным советом и Советом министров).

Такие широкие полномочия Министра юстиции позволяли называть его опекуном Сената¹⁹.

Само производство в административных департаментах Сената не отвечало принципам осуществления правосудия (судопроизводства), известным теории XIX в. (принципам гласности и публичности, состязательности²⁰). Помимо изложенного выше здесь можно также отметить, что возбуждение и подготовка дел находились под наблюдением обер-прокурора и его товарищей. Сенат даже не обладал правом непосредственного получения и вскрытия адресованных ему отправлений, правом самостоятельно назначать дела к слушанию. При рассмотрении дел слушались не подлинники дела, а лишь краткие записки, причем доклад дела осуществлялся канцелярией, а не сенаторами²¹.

Кроме того, оба названных выше департамента Сената Российской Империи выполняли не только судебно-административные функции, но и функции активного управления (например, издание распоряжений в развитие законодательства, проведение сенаторских ревизий), а также отдельные законодательные функции (например, обнародование законов)²².

Надо, конечно же, понимать, что принцип независимости органов, разрешавших административные споры, как и другие принципы современного правосудия, не был реализован в полном объеме в ХIX – начале XX в. не только в Российской Империи, но и в других странах (в частности, в Италии, Сербии, Франции).

По всей видимости, понятие административной юстиции не следует использовать вне конкретно-исторического контекста. Учреждение в государстве относительно самостоятельных от активной администрации органов власти, одной из основных функций которых выступает рассмотрение и разрешение административных дел (в том числе споров), на наш взгляд, позволяет с теоретической точки зрения говорить о формировании в стране административной юстиции. Однако такая самостоятельность все же должна быть относительно реальной.

При соответствующем подходе к понятию «административная юстиция» совершенно допустимо, на наш взгляд, говорить об административной юстиции Союза Советских Социалистических Республик, однако вряд ли можно говорить об административном судопроизводстве в советский период истории нашей страны, поскольку в данный период административные по своей сути дела рассматривались и разрешались независимыми от активной администрации органами власти в порядке гражданского судопроизводства. На этом этапе исторического развития еще не существовало самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства, которая фактически возникла лишь с принятием КАС РФ.

Вместе с тем в ходе строительства социализма в XX в. развитие законодательства России о защите прав, свобод и интересов в сфере публичных правоотношений достигло качественно нового уровня.

Одним из первых нормативных актов, на долгое время определивших судьбу административной юстиции, являлось Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан»²³, согласно которому суды стали рассматривать вытекающие из административных правоотношений дела по вопросам изъятия имущества колхозов и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. Через год к ведению суда были отнесены также дела по жалобам на неправильности в списках избирателей²⁴.

Однако следует заметить, что впервые в истории нашей страны отдельные дела о взыскании обязательных платежей (взыскания за нарушения постановлений о питейном сборе и правил об акцизе с сахара, взыскания по нарушениям акцизных уставов) были изъяты из ведения административных органов, а следовательно, Первого Департамента Сената, и переданы судебной власти еще в 80-е годы XIX в. В период отсутствия института административной юстиции такое решение рассматривалось в теории как прогрессивное²⁵.

В 60-е годы XX в. реализованы идеи, об осуществлении которых теоретики государственного права дореволюционной России могли лишь мечтать. Принят Гражданский процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1964 г. (далее – ГПК РСФСР 1964 г.), который содержал самостоятельный подраздел II раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», в результате чего рассмотрение и разрешение административных дел было подчинено принципам осуществления правосудия (принципам состязательности, гласности, непосредственности исследования доказательств).

Далее на повестку дня встали вопросы определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, и подведомственности таких дел. Параллельно с дискуссиями о судебной подведомственности административных дел велись дискуссии о соотношении производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с другими видами производства в гражданском процессе.

Тем не менее вплоть до конца 1980-х годов дела, возникающие из публичных отношений, были подведомственны судам лишь в случаях, указанных в законе. В таких условиях в доктрине была сформирована позиция, согласно которой отличительным признаком производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является административный характер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений²⁶. Такой же по существу подход, опирающийся на аналогичные правовые мотивы, можно встретить и в теории дореволюционной России²⁷.

По итогам состоявшихся теоретических дискуссий учеными того времени были высказаны обоснованные суждения в отношении исключения из судебной подведомственности дел о взыскании обязательных платежей²⁸, дел о привлечении к административной ответственности²⁹ и об отнесении к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, дел по жалобам на действия (решения) органов записи актов гражданского состояния, нотариусов³⁰.

К сожалению, эти хорошо аргументированные и не опровергнутые суждения ученых и по сей день оставлены без должного внимания.

В 1980–1990-е годы началось стремительное расширение компетенции судов в области административной юстиции. В сферу судебного контроля включались все новые и новые публичные правоотношения. Один за другим принимались законы, расширяющие права граждан на обжалование в суд действий, решений органов власти и их должностных лиц³¹.