С учетом сказанного наибольшее внимание в настоящей работе уделяется проблемам реализации права на эффективную судебную защиту при рассмотрении и разрешении первой категории публично-правовых споров (споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям граждан и организаций, иных лиц, предметом которых выступает требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), нормативного или ненормативного правового акта лица, наделенного публичными полномочиями, в целях защиты их прав, свобод, законных интересов). В следующих параграфах данной главы также отдельно анализируются проблемы сокращения в административном судопроизводстве Российской Федерации круга административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования).

Как было сказано выше и будет неоднократно показано далее, процессуальная форма административного судопроизводства имеет как сугубо содержательные, так и структурные особенности.

Например, КАС РФ, в отличие от других процессуальных кодексов нашей страны (ГПК РФ, АПК РФ), не предусматривает процедур, объединяемых в теории процессуального права понятием особого производства. Предусмотренные данным Кодексом судебные производства, за исключением приказного производства, являются исковыми (спорными)²⁰⁸. Они возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны данных споров именуются административным истцом и административным ответчиком, поскольку во всех соответствующих делах суд осуществляет рассмотрение действительных либо презюмируемых споров о правах, свободах, законных интересах и, соответственно, их защиту²⁰⁹.

Так, процедура оспаривания нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, безусловно, служит защите публичных интересов²¹⁰. Непосредственным результатом соответствующих судебных разбирательств не является понуждение к действиям, направленным на защиту субъективных прав конкретных лиц: возмещению вреда, передаче имущества, опровержению тех или иных сведений, отмене определенных правоприменительных актов и т.п.

Вместе с тем принятие незаконного нормативного акта или акта, обладающего нормативными свойствами, на наш взгляд, является фактом, свидетельствующим о нарушении или во всяком случае об оспаривании конкретных прав, свобод, законных интересов (также как, например, в сфере гражданского судопроизводства даже простое заявление, свидетельствующее об отказе от исполнения обязательства, а не издание какого-либо специального акта об этом, служит фактом нарушения или оспаривания²¹¹ частного субъективного права)²¹².

Например, полагаем, что в большинстве случаев законопослушный (добросовестный) гражданин, считающий нормативно установленный запрет незаконным, будет подчиняться этому запрету, т.е. соблюдать, исполнять нормативные предписания, в том числе, не взирая на их неправомерность, пока несоответствие таких предписаний закону не установлено решением суда, вступившим в законную силу. Таким образом, субъективные права, свободы, законные интересы такого гражданина будут ущемлены (нарушены или оспорены) самим фактом издания незаконного нормативного правового акта, несмотря на отсутствие факта его непосредственного применения к этому лицу²¹³. В противном случае не понятно, каким образом законодательство и судебная практика допускают возмещение вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта (ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации²¹⁴; далее – ГК РФ).

Убедительно в данном контексте, на наш взгляд, звучит и напоминание Европейского суда по правам человека о ранее высказанной им позиции по делу против Франции: «даже в отсутствие какого-либо фактического наказания физическое лицо все же может утверждать, что закон нарушает его права в отсутствие конкретного случая принуждения, и, таким образом, утверждать о том, что оно является “жертвой” по смыслу ст. 34 Конвенции, если от него требуется либо изменить свое поведение, либо он рискует подвергнуться судебному преследованию, или если оно является членом категории лиц, которые рискуют быть непосредственно затронутыми законодательством (см. постановление Большой Палаты по делу “С.А.С. против Франции” (S.A.S. v. France), жалоба № 43835/11, пункты 57 и 110, ECHR 2014)»²¹⁵.

В одном из своих постановлений Европейский суд по правам человека также указывал следующее: «… при определенных обстоятельствах человек может требовать признания его жертвой нарушения, причиненного самим фактом существования секретных мер или законодательства, допускающего применение секретных мер, при отсутствии заявлений о том, что данные меры фактически применялись к нему»²¹⁶.

В законодательстве о нормоконтроле зарубежных стран также содержатся положения, говорящие о защите при рассмотрении соответствующих дел прав и интересов граждан²¹⁷.

Как было показано, общепризнанным в теории является суждение о том, что судебная защита (и даже восстановление) права может осуществляться просто путем его признания. Более того, признание права всегда рассматривалось и рассматривается в качестве самостоятельного способа защиты права²¹⁸. Тот факт, что соответствующая защита нередко является предварительной и предполагает возможность последующего обращения в суд с иным исковым требованием, жалобой, заявлением, не может повлечь вывода о ее отсутствии как таковой, а также не может служить основанием для опровержения того, что защита предоставляется в результате разрешения судом действительного или предполагаемого спора о праве. Аналогичным образом предварительной во многих случаях является судебная защита, предоставляемая по делам об оспаривании действий (бездействия), решений лиц, наделенных публичными полномочиями, однако при разрешении таких дел осуществляется именно защита конкретных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций вследствие спора о них²¹⁹.

Кроме разрешения спора о защите прав, свобод, законных интересов в рамках производства по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, суд также (и, вероятно, даже в первую очередь) разрешает спор о законности соответствующего нормативного акта либо акта, обладающего нормативными свойствами²²⁰.

Таким образом, на наш взгляд, по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов судом тоже осуществляется защита нарушенного или оспоренного права путем признания права и факта его нарушения и (или) оспаривания (иными словами, путем признания права нарушенным и (или) оспоренным). Например, по итогам рассмотрения административного дела суд признает нарушенным или оспоренным изданием акта право на получение определенной информации, право на уплату законно установленного налога, право на благоприятную окружающую среду.

Несмотря на то, что данные права в конкретных правоотношениях с участием конкретного административного истца приобретают вполне конкретный характер, поскольку возникают они, как правило, на основании определенных юридических фактов и регулируются не только нормами конституционного права, но и целым массивом соответствующего отраслевого законодательства, теоретически такие права могут быть охарактеризованы как конституционные, абсолютные и даже рассмотрены не как права, а как соответствующие интересы граждан и организаций²²¹.

Как справедливо отмечает С.В. Никитин: «Судебный контроль в сфере нормотворчества является также одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту»²²².

В соответствующей защите, на наш взгляд, нуждаются именно оспоренные либо нарушенные права, свободы или законные интересы граждан и организаций. Безусловно, указанная защита нередко носит неокончательный характер, однако это, как нам представляется, не свидетельствует о том, что права, свободы или законные интересы граждан и организаций не являются ее предметом, или что суд не рассматривает спора о них.

Полагаем, что изложенное нами понимание подтверждается положениями отечественной теории иска, нормами КАС РФ, разъяснениями высшего судебного органа Российской Федерации, которые полностью поддерживаются автором данной работы, а также судебной практикой.

В теории иска принято говорить о процессуальных средствах защиты ответчика против иска. К ним относятся такие объяснения ответчика, в которых он ссылается на неправомерность возникновения процесса и которые, по мнению ответчика, служат препятствием для дальнейшего движения процесса, преграждают возможность рассмотрения дела по существу²²³.

При заявлении подобных возражений по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, состоящих в том, что оспоренным актом не нарушаются либо иным образом не затрагиваются права, свободы, законные интересы административного истца, административный ответчик, на наш взгляд, участвует в рассмотрении и разрешении судом спора о соответствующих правах, свободах, законных интересах. Поскольку подобные возражения не только могут быть заявлены, но и нередко фактически заявляются административными ответчиками²²⁴, а их разрешение влечет конкретные процессуально-правовые последствия (при удовлетворении возражений суд прекращает производство по административному делу), есть все основания презюмировать наличие спора о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций в случаях возбуждения административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства, и, более того, учитывая высокую общественную значимость таких дел, у законодателя были основания обязать суды разрешать презюмируемые споры даже при фактическом незаявлении административными ответчиками соответствующих возражений.

Так, согласно п. 1 ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление. Смысл выяснения такого факта разъяснен в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации: «При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя»²²⁵.

В свою очередь, признание судом при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта факта нарушения или оспаривания права, свободы, законного интереса административного истца или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление, тоже имеет конкретное правовое значение и непосредственно служит защите такого права, свободы, законного интереса.

Так, об указанном признании права нарушенным или оспоренным говорится в п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ, и, более того, в данной норме прямо сказано о конкретных юридических последствиях соответствующего судебного признания, а именно о возникновении основания для пересмотра судебного акта по делу, в котором применен оспоренный акт²²⁶.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав²²⁷.

В силу самой первой нормы главы КАС РФ о нормоконтроле (ч. 1 ст. 208 Кодекса) правом на обращение с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части обладают лица, полагающие, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Вышеизложенное, как представляется, свидетельствует о том, что при разрешении административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, суды разрешают как споры о законности таких актов, так и фактические либо предполагаемые споры о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций.

Как справедливо отмечает Т.К. Андреева: «Оценка законности нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, как и проверка судом такого акта по заявлению гражданина или организации, чьи права нарушены оспариваемым актом, представляет собой не что иное, как конкретный нормоконтроль, осуществляемый судом при рассмотрении конкретного дела. При этом суд разрешает спор о праве, так как цель судебного контроля – восстановить нарушенное право»²²⁸.

С учетом всего изложенного выше законодатель совершенно последовательно и верно, на наш взгляд, именует стороны в делах, предусмотренных гл. 21 КАС РФ, административными истцами и административными ответчиками; документ, посредством которого такие дела возбуждаются, – административным исковым заявлением, а соответствующее производство – административным исковым производством. С точки зрения автора настоящей работы, такая позиция законодателя заслуживает поддержки.

С самых первых лет после принятия в нашей стране КАС РФ в литературе звучали и продолжают звучать предложения о введении в российское административное судопроизводство совершенно несвойственных другим правовым системам так называемых особых производств²²⁹.

Например, еще в 2016 г. С.Ф. Афанасьев отмечал следующее: «Охранительное производство вполне может быть свойственно административному судопроизводству с учетом того, что часть дел, зафиксированных в части 2 статьи 1 КАС РФ, являются квазиспорными или бесспорными. В них орган правосудия не подвергает всестороннему изучению вопрос о защите оспоренного права, напротив, он либо защищает публичный законный интерес, преследуя превентивно-охранительную цель, или же устанавливает юридический факт, детерминирующий последующее возникновение, изменение, прекращение прав»²³⁰.

Соответствующие идеи впоследствии нашли детализацию в трудах других современных исследователей и будут рассмотрены нами далее. Вместе с тем сразу же можно отметить, что приведенный С.Ф. Афанасьевым интересный исторический анализ развития в нашей стране охранительного (особого) производства свидетельствует о том, что такого производства по судебным делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, в России никогда не существовало. В свою очередь, категории административных дел, порядок рассмотрения которых ученый полагал возможным закрепить в КАС РФ, отнеся его к особому (охранительному) производству, действительно впоследствии получили специальную правовую регламентацию в данном Кодексе, но в рамках административного искового производства (гл. 27¹–27² КАС РФ).

Несмотря на это, идеи о введении в КАС РФ особого (охранительного) производства приобрели определенную популярность. Так, целую систему интересных аргументов в поддержку таких идей привела в своей работе Н.А. Бурашникова.

В одном из последних научных исследований проблем административного судопроизводства Н.А. Бурашниковой предложено внести в КАС РФ масштабные изменения и дополнения в целях формирования так называемого особого административного производства. При этом автор выделяет ряд признаков такого производства, которые якобы отличают его от административного искового производства. Первым из них, по мнению автора, является отсутствие спора о праве материальном в качестве обязательного критерия, выступающего основанием для возбуждения производства по делу в суде²³¹.

Указанное утверждение вызывает удивление, ведь ни по одному из отечественных процессуальных кодексов спор о праве никогда не выступал и не выступает основанием для возбуждения искового производства. Для решения вопроса о возбуждении искового производства юридическое значение имеет лишь предположение о наличии спора о праве²³². Такое предположение должно возникать применительно ко всем административным делам, за исключением дел приказного производства, и, напротив, как показано выше и будет неоднократно показано далее, нет оснований выдвигать предположения об отсутствии спора о праве по данным делам. По всем административным делам, за исключением дел приказного производства, суд разрешает спор о праве субъекта власти либо частного лица совершать те или иные действия (бездействие), принимать определенное решение, что было давно убедительно обосновано Т.Е. Абовой: «Таким образом, и в делах искового производства, и в делах публичного производства рассматриваются споры о праве. Различен лишь предмет спора – материальное право: частное в исковом производстве, публичное в производстве по делам, возникающих из публичных правоотношений»²³³.

Как указывал А.Т. Боннер: «В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется»²³⁴.

Н.Б. Зейдер даже применительно к делам предварительного судебного контроля (судебного санкционирования) обоснованно и четко разъяснял следующее: «Однако во всех подобного рода делах суд может встретиться со спором между привлеченным к штрафу или к налогу, сбору или платежам по самообложению гражданином и тем административным органом, который взыскивает штраф или недоимку… Точно так же в разрешаемых судом на основании ст. ст. 240–244 ГПК РСФСР делах о недоимках по налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению всегда возможно заявление со стороны должника об отсутствии необходимых по закону условий для производства взыскания»²³⁵.

О том же справедливо писал М.Д. Матиевский: «Производству по делам, возникающим из административных правоотношений, свойственно такое общее качество с исковым производством, как наличие в этих делах спора о праве, а различие заключается лишь в отраслевой его принадлежности. Если в исковом производстве разрешаются споры о праве гражданском, то в делах, возникающих из административных правоотношений, мы имеем дело со спором о праве административном»²³⁶.

Как полагал Д.М. Чечот: «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, неразрывно связано со спором об административном праве»²³⁷.

В современной учебной литературе по гражданскому процессу при этом категорично констатируется следующее: «Более того, в теории и практике гражданского процессуального права наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных (административных, управленческих) правоотношений, никогда не подвергалось сомнению, уточнялось лишь, что спор в них носит публично-правовой, а не частный характер»²³⁸.

Столь категоричное утверждение, к сожалению, нельзя признать справедливым. В теории процессуального права можно было встретить, и всё еще встречаются взгляды, суть которых заключается в том, что при рассмотрении и разрешении дел из публичных правоотношений суды якобы не разрешают споров о праве, а осуществляют контроль за деятельностью органов власти и должностных лиц. На наш взгляд, нет сомнений в том, что такой контроль, который можно поделить на предварительный и последующий, безусловно, осуществляется по любому административному делу, однако это не только не исключает, а напротив, предполагает, что при реализации контроля разрешаются споры о праве (контроль со стороны суда за публичной властью никак не противоречит разрешению им при осуществлении такого контроля споров о праве)²³⁹