§ 2. Жилищное право и жилищное законодательство

Жилищное право – это совокупность правовых норм, регулирующих жилищные отношения.

К принципам жилищного права или, как указывается в п. 1 ст. 1 ЖК РФ, к основным началам жилищного законодательства^[18] относятся: обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Жилищное законодательство представляет собой систему законодательных и иных нормативных актов, регулирующих отношения (жилищные) с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу:

во-первых, возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

во-вторых, пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; пользования общим имуществом собственников помещений;

в-третьих, отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилищного фонда; перепланировки и переустройства жилых помещений; управления многоквартирными домами; предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля и надзора за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам.

Следует обратить внимание на то, что правовая природа рассматриваемых отношений весьма различна. Здесь присутствуют и частноправовые нормы, и нормы публичного права.

Первая группа отношений относится к гражданско-правовым отношениям, поскольку и возникновение, и прекращение права пользования жилым помещением осуществляются на основании гражданско-правового договора (купли-продажи, мены, дарения, договора найма жилого помещения и т. д.) и соответственно регулируются гражданским законодательством, преимущественно ГК РФ.

Вторая группа также частично относится к гражданско-правовым отношениям (срок, целевое назначение), частично – к административным правоотношениям.

Третья группа отношений – организационные и управленческие, они во многом выполняют вспомогательную, служебную роль по отношению к первым двум группам^[19].

Трудно не согласиться с мнением О.А. Красавчикова о том, что ядро жилищных отношений, главный компонент их содержания – это пользование жилищем, проживание в нем^[20].

В литературе, посвященной анализу жилищного законодательства, можно встретить суждения о том, что жилищное законодательство – это либо подотрасль гражданского законодательства, либо самостоятельная отрасль отечественного законодательства, либо комплексная отрасль, объединяющая нормы нескольких отраслей законодательства. Из приведенных выше определений жилищных отношений вытекает, что последнее является наиболее точным, так как при регламентации жилищных отношений используются различные методы правового регулирования^[21].

Следует остановиться на разграничении сходных на первый взгляд понятий – «право на жилище» и «жилищное право». В данном случае не следует пользоваться математическими формулировками типа «от перемены мест слагаемых сумма не изменяется». Здесь разница правовая и весьма значительная. Дело в том, что право на жилище – это субъективное право гражданина на приобретение жилого помещения и пользование им^[22], а жилищное право – это объективное право, т. е., как указывалось выше, совокупность правовых норм, регламентирующих жилищные отношения. Уместно отметить, что термин «жилищное право» используется при названии учебной дисциплины, преподаваемой в юридических вузах или факультетах как самостоятельный предмет, либо в курсе гражданского права.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по жилищному законодательству издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит федеральным законам.

Для практического использования правовых норм, регулирующих отношения, где в качестве объекта выступает жилое помещение, необходимо разграничивать жилищное и гражданское законодательство. Гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота (объектом гражданского оборота). Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов, о которых говорилось выше, регулируются жилищным законодательством. Кроме того, Конституция РФ относит к разной компетенции гражданское законодательство, с одной стороны, и жилищное законодательство – с другой.

Гражданское законодательство, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство, согласно ст. 72 Основного Закона, входит в совместную компетенцию России и ее субъектов. Поэтому отношения по предоставлению жилых помещений и пользованию ими и некоторые другие, о которых говорилось выше, могут регулироваться как Российской Федерацией, так и ее субъектами.

§ 3. Источники жилищного права

Главным источником любого российского права, в том числе и жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в предыдущих параграфах, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Несмотря на принятие и введение в действие 1 марта 2015 г. Жилищного кодекса Российской Федерации на федеральном уровне, жилищное законодательство в настоящее время представляет собой достаточно большое количество источников жилищного права – законов и других нормативных актов, принятых в разное время и на разных уровнях (от законов до инструкций) и по сути в различных государствах (СССР, РСФСР, Российской Федерации)^[23].

Основным актом, регулирующим жилищные отношения, безусловно, является ЖКРФ, который определяет основные принципы реализации конституционного права граждан на жилище, устанавливает основные начала правового регулирования жилищных отношений при различных видах использования недвижимости в жилищной сфере.

Гражданский кодекс обоснованно называют экономической конституцией, но также ГК можно назвать основным законом частного права.

В части первой ГК РФ (гл. 18) регулируются право собственности на жилые помещения и иные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, организации и деятельности товариществ собственников жилья.

Часть вторая ГК РФ содержит главу (гл. 35), посвященную договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.

Часть третья ГК РФ в разд. V «Наследственное право» содержит кроме прочего нормы, устанавливающие особенности наследования жилых помещений.

Из других законов, содержащих нормы жилищного права, следует выделить действующий до 1 марта 2016 г. Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»^[24](с изменениями и дополнениями), в котором устанавливаются основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов, определяются права нанимателей и членов их семей при осуществлении приватизации жилья.

Семейный кодекс Российской Федерации (далее – СК РФ) хотя и не содержит прямых норм жилищно-правового характера, но, безусловно, является источником жилищного права, поскольку на базе семейных отношений строятся отношения по предоставлению жилых помещений, регулирования правового положения членов семьи нанимателя, собственника, участие органов опеки и попечительства в жилищных отношениях.

Жилищные споры рассматриваются по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – ГПК РФ).

Анализ норм жилищного права, содержащихся в других законодательных актах, содержится в различных главах настоящей работы.

На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов»^[25]), и постановлениями Правительства РФ (например, постановления от 20 февраля 1995 г. № 161 «Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации»^[26], от 21 мая 2005 г. № 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилых помещений»^[27] и от 5 декабря 2014 г. № 1318 «О регулировании отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования»^[28]).

Особо следует остановиться на ведомственных нормативных актах, принимаемых министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в указе Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации»^[29], а также в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009^[30].

Согласно названным актам нормативные акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, официальной публикации в «Российской газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и размещению на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), которые должны осуществляться не позднее 10 дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

Вместе с тем из общего правила есть одно исключение: акты Центрального банка РФ (далее – Банк России) подлежат государственной регистрации только в тех случаях, когда они затрагивают права, свободы или обязанности граждан (ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции Федерального закона, принятого в 1995 г., № 65-ФЗ^[31]). Как правило, акты Банка России не затрагивают жилищные отношения, однако опосредованно могут на них влиять (например, на кредитование жилищного строительства).

Из ведомственных нормативных актов, посвященных отношениям, связанным с жилыми помещениями, следует выделить приказ Министерства экономического развития РФ от 23 декабря 2013 г. № 765 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав, состава номера регистрации, порядка присвоения при проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектам недвижимого имущества условных номеров, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке не присвоен кадастровый номер, форм свидетельства о государственной регистрации права и специальной регистрационной надписи на документах, требований к заполнению свидетельства о государственной регистрации прав и специальной регистрационной надписи, а также требований к формату специальной регистрационной надписи в электронной форме»^[32].

Как указывалось выше, жилищные отношения могут регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации (республик в составе Федерации, краев, областей, городов Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, автономной области, а также автономных округов). В свою очередь акты субъектов Федерации также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти.

Согласно ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по гражданским, уголовным, экономическим, административным и иным делам, наряду с судебным надзором дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Одним из важнейших документов в сфере жилищного права следует признать постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»^[33]