Организационно-правовая взаимосвязь Совета Федерации и Государственной Думы в контексте конституционных норм и положений регламентов палат Федерального Собрания РФ, нормативные и организационные проблемы функционирования палат, укрепление структурного единства Федерального Собрания России – это те проблемные вопросы, которые возникают при анализе взаимодействия и взаимосвязи палат российского парламента.
Разнообразие организации законодательной деятельности и форм взаимодействия палат представительных органов в странах Европы тесно связано с различиями в формах правления и государственного устройства этих стран. Наиболее интересным и в какой-то мере не чуждым российским реалиям государственного строительства является опыт Германии и Франции в данной сфере.[55]
Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации; в-четвертых, законодательными актами федерального уровня.
Анализ вышеназванных актов позволяет выделить три основные формы взаимодействия палат парламента России:
1. Совместные собрания палат.
Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.
2. Создание специальных органов.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. Важную роль выполняют создаваемые при парламентах органы, занимающиеся контролем экономического и технологического развития, а также осуществляющие экспертные оценки в этой сфере деятельности (например, Национальный совет экономики и труда в Италии, Генеральное счетное управление и Управление по оценке технологии в США). Созданное в 1923 г. в качестве независимого неполитического агентства в рамках законодательной ветви власти США (насчитывает в настоящее время более 5100 человек) Генеральное счетное управление определяет систему отчетности федеральных агентств, ее принципы и стандарты. В результате неоднократных реформ оно значительно расширило свои функции и занимается не только обеспечением Конгресса финансовой информацией и экспертными оценками, но и осуществляет координацию действий соответствующих структурных подразделений Конгресса с заинтересованными ведомствами исполнительной власти.
3. Совместная деятельность палат в законодательном процессе (законодательная инициатива, дача заключений, создание специальных комиссий, проведение совместных мероприятий и т. д.) В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103).
Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере.[56]
Конституция Российской Федерации, по мнению С. Миронова, не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней», она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество[57]. Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института – Федерального Собрания. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента.
Законодательная деятельность – процесс, ориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход. На начальном этапе российского парламентаризма это выражалось в истолкованной Конституционным Судом возможности Президента издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, требующие законодательного решения. Вместе с тем подмечено, что у главы государства достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя.[58] «Подобная организация, – считает профессор В. Б. Исаков, – создает внутри самой законодательной власти систему «сдержек и противовесов», исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений».[59]
В монографической и учебной литературе по теории парламентаризма встречается большое количество терминов, описывающих законодательную функцию парламентов: «законодательная компетенция», «законодательные полномочия», «законодательная власть», «законодательный процесс», «законотворчество» и др. Более того, этой терминологией насыщены постановления Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с толкованием отдельных конституционных норм.
Юридическая наука полна разночтений относительно содержания многих из приведенных понятий. Скажем, законодательная компетенция рассматривается как совокупность полномочий по принятию законов. Правда, внимание обращается на то, что компетенция подобного рода принятием законов и ограничивается, за ее рамками остается издание законов – прерогатива внепарламентских органов.[60] Другим авторам законодательная власть представляется как система полномочий, именно по изданию законов.[61] В пользу такого же подхода выступили авторы книги «Парламентское право России». По их мнению, законодательный процесс есть строго регламентированная процедура приятия закона. Она включает в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта, и кончая опубликованием принятого закона и его вступления в силу.[62] Следовательно, подписание и обнародование закона – часть общей процедуры принятия закона. По мнению Е. М. Савельевой, законодательная деятельность понимается как совокупность последовательных действий определенных органов государственной власти по разработке и рассмотрению за С. 96. конопроектов, принятию и обнародованию законов.[63] В таком же ключе трактуется данный вопрос в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации. Согласно правовой позиции суда, законодательный процесс есть установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В контексте этого передача принятого федерального закона главе государства для подписания и обнародования означает начало следующего этапа законодательного процесса.[64] Таким образом, законодательная компетенция объединяет полномочия по принятию и изданию законов в единое целое. В. М. Платонов называет следующие стадии законодательного процесса: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, правомочных принимать правовые акты; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур.[65]
Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место.[66]
Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104).
Это право обычно предусматривается либо в конституционных положениях, либо в органических (конституционных) законах. Субъекты права законодательной инициативы, например в Японии, определены законом о парламенте[67]. Правом законодательной ини циативы в соответствии с конституционными и законодательными положениями обладают верхние палаты парламентов Австрии, Германии, Испании, Японии. Статьей 76 Основного закона ФРГ установлено, что «законопроекты вносятся в Бундестаг федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом».[68] В соответствии с положениями ст. 87 гл. 2 Конституции Испании «О разработке законов» право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу и Сенату[69].
Верхние палаты парламентов Италии, США, Канады, Франции не наделены правом законодательной инициативы.
В парламенте Великобритании правом законодательной инициативы наделены лишь члены палат. Причем правительство, так же как, например, и в Канаде, участвует в законодательной деятельности через членов парламента, являющихся членами кабинета министров.
Из общего числа 67 двухпалатных парламентов в 32 парламентах верхние палаты наделены правом законодательной инициативы.[70]
Этот способ взаимодействия между палатами регулируется не только путем закрепления непосредственно права. Устанавливаются специальные нормы по оформлению и процедуре.
Регламенты палат парламентов зарубежных государств регулируют технологические вопросы, связанные с процедурами, предшествующими, собственно, законодательной стадии рассмотрения проектов, такие, как установление:
– формальных требований к текстам законопроектов (перечень документов, форма представления документов, краткое обоснование предполагаемых затрат в случае принятия закона и т. п.);
– сроков и порядка регистрации в палатах законопроектов, представляемых субъектами права законодательной инициативы;
– сроков предварительного рассмотрения в палате, представленных материалов на предмет их соответствия законодательным и формальным требованиям, установленным регламентом;
– порядка принятия решения по включению законодательной инициативы в график работы палаты.
Подобные процедурные и технологические вопросы с различной степенью детализации содержатся в разделах регламентов палат, излагающих законодательную процедуру. В некоторых странах, в соответствии с конституцией, правительство страны уполномочено устанавливать категорию так называемых срочных законопроектов. Для таких законопроектов конституцией предусматривается особая ускоренная, по сравнению с обычными законами, процедура получения заключений на законопроекты и принятия их к рассмотрению в соответствующей палате. Такие особые процедуры существуют во Франции, Германии и других странах. В Испании и Франции законопроекты правительства рассматриваются в приоритетном порядке.[71]
Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации не исключение в данном ракурсе.
В Национальном Собрании на основании ст. 43 Конституции Франции в порядке, установленном регламентом нижней палаты, по требованию правительства или решению палаты создается специальная комиссия для рассмотрения конкретного законопроекта или законодательного предложения. Требование о создании специальной комиссии должно быть представлено в палату одновременно с законопроектом. Анализируя практику создания специальных комиссий в Национальном Собрании, исследователи отмечают, что она не получила широкого распространения.[72]
В большинстве зарубежных государств уже на начальном этапе подготовки законодательных инициатив правительства выполняют некоторые функции систематизации и кодификации законодательства.
Часть аналогичных функций выполняет в Германии министерство юстиции, которое ответственно за систематизацию и соблюдение формальных правил юридической техники при подготовке, написании законопроектов, принятии законов. Министерство юстиции Германии издает правила юридической техники и требования к оформлению законопроектов и законов.[73]
Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона.[74] В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).
Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.
О проекте
О подписке