Введение

Законопроект, принятый в качестве Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – комментируемый Закон), разрабатывался в соответствии с поручениями Президента РФ от 21 марта 2003 г. № Пр-482 и от 3 сентября 2004 г. № К 1875 и Правительства РФ от 26 марта 2003 г. № МК-П4-03365, предусматривающими создание правовых и организационных основ безопасности на транспорте в целях обеспечения защиты от актов незаконного вмешательства.

В качестве актуальности указанного законопроекта в пояснительной записке к нему отмечалось следующее:

необходимость Закона обусловлена рядом факторов. Основным из них является фактор террористической угрозы, опасность которого для объектов транспортного комплекса резко возросла. Так, в 2004 г. совершен целый ряд террористических актов на различных объектах транспорта и транспортных средствах, в том числе в гражданской авиации, на железнодорожном транспорте, метрополитене, еще несколько десятков попыток таких актов предотвращено. В целом эти события показали недостаточность существующей системы мер обеспечения транспортной безопасности;

другим важным фактором социально-экономического характера является необходимость реализации международных требований в области обеспечения транспортной безопасности как обязательного условия безопасного и конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на мировом рынке перевозок пассажиров и грузов;

серьезные меры правового регулирования по усовершенствованию норм обеспечения транспортной безопасности были предприняты во многих государствах после событий 11 сентября 2001 г. в США. Учитывая особую уязвимость транспортного комплекса к терактам, руководители восьми ведущих государств мира в Кананаскисе, Эвиане и Саванне подписали ряд совместных документов, предусматривающих повышенные обязательства сторон по мерам противодействия терроризму, что накладывает на Россию дополнительные обязательства в этой сфере;

в настоящее время отдельные вопросы в области обеспечения транспортной безопасности нашли свое отражение в ряде законодательных актов, таких как: ВзК РФ, КТМ РФ, КВВТ РФ и некоторых других. В то же время единая государственная система обеспечения транспортной безопасности в российском законодательстве отсутствует, а вышеперечисленные действующие отдельные правовые нормы не соответствуют имеющемуся характеру и уровню угроз;

так, в нормативном правовом и организационно-управленческом плане до настоящего времени в недостаточной мере решены вопросы: реализации системы государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности; упорядочения отношений между государственными органами и субъектами транспортной инфраструктуры в области транспортной безопасности (которые в результате экономических реформ все более становятся негосударственными предприятиями); ресурсного обеспечения транспортной безопасности, в том числе финансирования, подготовки квалифицированных кадров, внедрения научно-технических разработок, особенно в условиях государственно-частного партнерства; информационного обеспечения в области транспортной безопасности, включая порядок получения от субъектов транспортной инфраструктуры и предоставления уполномоченным федеральным органам исполнительной власти персональных сведений о пассажирах; гармонизации российского законодательства и правовой практики с международными нормами и стандартами, которые Россия должна соблюдать в силу взятых на себя обязательств.

Соответственно, авторами законопроекта подчеркнуто, что перечисленные и ряд других пробелов правового регулирования в области транспортной безопасности в России призван восполнить Федеральный закон «О транспортной безопасности», который должен стать основным нормативным правовым актом в области обеспечения транспортной безопасности, определить единый порядок построения системы обеспечения транспортной безопасности для всех видов транспорта.

К этом следует добавить, что в условиях работы над законопроектом действовал Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»^[1], который согласно его преамбуле закреплял правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности (на смену названному закону принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»^[2]).

Кроме того, стоит упомянуть о Федеральном законе от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер авиационной безопасности на воздушном транспорте»^[3], которым внесен ряд изменений в ВзК РФ. Ряд этих нововведений воспроизведен в комментируемом Законе. Основанием разработки законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ, явилось поручение Президента РФ от 27 августа 2004 г. № Пр-1449. Основной целью законопроекта декларировалось создание правовых и организационных основ для осуществления взаимодействия органов внутренних дел РФ и служб авиационной безопасности по обеспечению авиационной безопасности в аэропортах России.

В отношении же концепции законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, в пояснительной записке к нему отмечалось следующее:

предметом нормативного регулирования в настоящем законопроекте являются правовые, организационные, экономические и иные отношения в сфере транспорта, направленные на обеспечение защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Действие законопроекта распространяется на объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства;

целями настоящего законопроекта являются: создание условий для устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в транспортном комплексе, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств от актов незаконного вмешательства, обеспечивающих национальную безопасность и экономическое развитие страны; создание эффективной системы государственного управления в области транспортной безопасности; содействие внедрению современных технологий и стандартов в области обеспечения транспортной безопасности; гармонизация российского законодательства с международными нормативными правовыми актами;

основные положения законопроекта «О транспортной безопасности» призваны объединить правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения транспортной безопасности для различных видов транспорта, в единый институт законодательства, устранить пробелы и противоречия в действующем законодательстве, конкретизировать нормы законодательства по противодействию терроризму применительно к транспортному комплексу с учетом его специфики;

в число основных положений законопроекта входят: введение в российское законодательство правовой категории «транспортная безопасность»; формулирование целей, задач и принципов регулирования в области обеспечения транспортной безопасности; создание системы обеспечения транспортной безопасности; упорядочение механизмов создания, исполнения и надзора за исполнением правовых норм в области обеспечения транспортной безопасности; гармонизация национальных процедур в области обеспечения транспортной безопасности с международными стандартами и требованиями;

реализация принятого законопроекта предусматривает создание системы дополнительных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы обеспечения транспортной безопасности применительно к различным видам транспорта с учетом их особенностей и специфики деятельности субъектов транспортной инфраструктуры;

социально-экономическими последствиями принятия законопроекта являются: повышение защищенности жизни, здоровья, имущественных интересов субъектов транспортной инфраструктуры; создание условий для увеличения грузо- и пассажироперевозок российскими транспортными компаниями, а также перевозок, выполняемых международными транспортными операторами на российских участках международных транспортных коридоров;

принятие законопроекта обеспечит укрепление внешнеполитического престижа России, сохранение за Россией одного из ведущих мест на международном рынке транспортных услуг, повышение конкурентоспособности российских транспортных компаний на международном рынке транспортных услуг.

Необходимо также упомянуть, что в период работы в Государственной Думе над проектом комментируемого Закона завершился законодательный процесс для другого законопроекта, который вступил в силу как Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»^[4]. Названный Закон согласно его преамбуле устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом.