1.2. Становление налоговой системы как инструментального института социального управления

Налоги в основном являются объектами изучения экономической и юридической наук. В контексте данных дисциплин сущность налога определяется как изъятие государством определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса. В качестве важнейших экономико-правовых признаков налога указываются следующие:

– налог представляет собой отчуждение части собственности частных субъектов в пользу государства при внесении налоговых платежей в бюджет;

– установление налога, а также его взимание осуществляются в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами;

– налог – это обязательный взнос, т.е. в силу закона налогоплательщики при определенных условиях обязаны осуществлять уплату налогов;

– налог – это безвозмездная уплата, которая характеризуется односторонностью, безэквивалентностью и безвозвратностью. Безвозмездность означает, что денежные средства, уплаченные в качестве налога, переходят в государственный бюджет без получения встречного возмещения или удовлетворения конкретного плательщика. Обязательства по уплате налога являются односторонними, и в налоговых правоотношениях существует только одна обязанная сторона – налогоплательщик. Государство, получая в бюджет налоги и налоговые платежи, не принимает на себя каких-либо встречных обязательств перед налогоплательщиками и не должно что-либо совершить в его пользу. В то же время плательщик, уплатив налог, не приобретает каких-либо прав. Конечно же, данное положение должно пониматься в узком смысле, т.е. не возникает прямой выгоды для конкретного плательщика. Между тем, налоги безэквивалентны, и пользование общественными благами никак не пропорционально величине налогов, уплаченных налогоплательщиками.³⁹

В соответствии с экономико-правовой трактовкой налоги рассматриваются как фискальные механизмы, созданные государством и государственным аппаратом для финансирования своих расходов. Так, в ст. 8 Налогового кодекса РФ дано следующее определение налогов: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований».⁴⁰ В Налоговом кодексе РФ акцент ставится только на обязанностях налогоплательщиков. Права налогоплательщикам, фактически, даются только для исполнения их обязанностей по уплате налогов (ст.21).

Рассмотрение налога в качестве экономико-правовой категории напрямую связанно с действующим законодательством. Жесткость определений здесь обусловлена стремлением объяснить прямое действие налога.

Однако Т.Ф. Юткина, одна из инициаторов создания новой дисциплины – налоговедения, совершенно правомерно отмечает, что необходимо учитывать философскую трактовку налога. Философия налога, по ее мнению, – это мировоззренческое учение о восприятии налога как осознанной общественной необходимости. Большой интерес представляет следующее замечание Т.Ф. Юткиной: «Особую важность в развитии демократических основ налоговых правоотношений приобретает такой раздел налогового права, как социология налогообложения».⁴¹ Мы не можем согласиться с тем, что социология налогообложения – это раздел налогового права, скорее – это возможный раздел социологической науки. Но само стремление ввести социологию в структуру отечественных юридических представлений о налоге нам представляется чрезвычайно актуальным.

Одну из социологических интерпретация налога предлагает фискальная социология, развивающаяся в рамках экономической социологии. Основные выводы фискальной социологии основываются на изучении повседневных практик в сфере налоговых отношений с помощью методик нестандартизированных (нарративных) интервью с предпринимателями, представителями налоговых органов, экспертами.

Фискальная социология дает расширенную трактовку налога. Различаются формальные и неформальные налоги. Если формальные налоги направлены на финансирование государства, то неформальные – на финансирование определенных групп (коррумпированных чиновников, бандитов и т.д.) Взимание формальных государственных налогов не является односторонней передачей ресурсов от одних субъектов другим, а представляет собой достаточно сложную форму сделки, в которой налог, по сути, является платой за некоторую совокупность услуг по обеспечению прав собственности, предоставляемых государством, а объем и ставка налогов выступает как цена этих услуг. Вместе с тем агентами налогообложения могут выступать не только представители государства, но и другие агенты, имеющие возможность оказывать силовое воздействие на экономических субъектов и предлагать им определенные услуги по регулированию отношений собственности. Поэтому отношения по поводу размера и способа уплаты налога лишь в небольшой своей части носят формализованный характер, то есть следуют законодательным и процедурным нормам. Соответственно и денежные платежи государственным налоговым инстанциям составляют лишь некоторую долю налоговых выплат. В остальном же налоговые отношения являются совокупностью персонализированных отношений между хозяйствующими субъектами и различными инстанциями налогообложения, представляющими как государство, так и частные неформальные организации или группы, причем граница между ними часто носит условный характер.⁴²

Итак, в соответствии с концепцией фискальной социологии, налог – это плата за услуги, размер которой является результатом сделки между договаривающимися сторонами. Отличием концепции фискальной социологии от известной концепции представителей экономики общественного (государственного) сектора⁴³ является более широкое социологическое понимание налога, когда все явления «платежа за социальные услуги» приравниваются к налогу, вне зависимости от того, является ли государство основным субъектом взимания налоговых платежей.⁴⁴

В таком случае основным вопросом является вопрос – нормальна ли данная ситуация, или требуется управленческая корректировка сложившейся практики? При ответе, на наш взгляд, нельзя ограничиваться исследованием повседневных практик, важно более детально изучить социальную сущность налогов. Здесь можно отметить вклад М.П. Дмитриева, предлагающего рассматривать налогообложение как управленческую деятельность по регулированию социальных и экономических процессов в обществе посредством фискальных инструментов, направленную на достижение поставленной в интересах всего общества цели. По его мнению, налоги – это специфическое социальное отношение, связанное с процессом производства, распределения и присвоения части материальных, социальных и духовных благ в масштабах общества.⁴⁵

Итак, можно отметить, что налоги необходимы, но их необходимость связана не с финансированием деятельности государства как таковой, а с решением общественных задач. При этом для финансирования общественных задач требуются определенное единство мнений и действий, осознание необходимости взаимопомощи и поддержки членов общества, совместной ответственности.

Исходя из этимологического значения солидарности как деятельного сочувствия каким-нибудь мнениям и действиям, единодушия, общности интересов, можно сказать, что реально финансирование общественных задач выступает как финансирование общественной солидарности. Поэтому мы полагаем, что социальная сущность налогов состоит в финансировании общественной солидарности.

Следовательно, налоги могут выступать в качестве платы за социальные услуги и гарантии, но сами социальные услуги не обязательно носят индивидуальный характер. Существует часть услуг, которые индивид может использовать только вместе со всеми. Солидарность в данном случае означает определенный примат общих интересов над индивидуальными. Солидарность необходима, так как соблюдение только узко трактуемых индивидуальных интересов сделает невозможным существование общества, и, в конечном счете, нормальную жизнь индивида.

В современных государствах налоги функционируют не изолированно друг от друга, а в определенной системе, где действие одних налогов ограничивается действием других. Это требует выбора в качестве объекта исследования не собственно налога, а системы налогов или налоговой системы.

Обычно налоговая система характеризуется как совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых с налогоплательщиков в установленном порядке.⁴⁶ Это определение легло в основу российского законодательства. Например, согласно ст.2 Закона «Об основах налоговой системы», «совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей (далее – налоги), взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему».⁴⁷

Вместе с тем исследователи налоговой системы считают данное определение на совсем удачным. Например, А.В. Брызгалин полагает, что налоговая система не является простой совокупностью налогов, поскольку систему нельзя определить как простую совокупность элементов. Налоговой системе свойственны признаки, характеризующие любую систему, – поэлементный состав системы, взаимозависимость элементов, органическая цельность и единство, непрерывное развитие и т.д. Ввиду этого определение, данное законодателем, не включает в себя ряд следующих обязательных элементов, которые непосредственно формируют налоговую систему любого государства: систему налоговых органов, систему и принципы налогового законодательства, принципы налоговой политики, порядок распределения налогов по бюджетам, формы и методы налогового контроля, порядок и условия налогового производства, подход к решению проблемы международного двойного налогообложения и др.

Отсюда А.В. Брызгалин вслед за С. Пепеляевым определяет налоговую систему как взаимосвязанную совокупность действующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения. При этом А.В. Брызгалин подчеркивает, что понятия «налоговая система» и «система налогообложения» нетождественны. Налоговая система – более широкое понятие, так как она характеризуется экономическими и политико-правовыми показателями.⁴⁸

Т.Ф. Юткина полагает, что «под налоговой системой понимается совокупность налогов, пошлин, сборов, взимаемых на территории государства в соответствии с Налоговым кодексом, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях».⁴⁹

Из определений А.В. Брызгалина и Т.Ф. Юткиной, можно сделать вывод, что налоговая система – это институт, значение которого трактуется весьма широко. Он определяет «правила игры» для всех участников налоговых правоотношений – налогоплательщиков, налоговых агентов (сборщиков налогов) и налоговых администраций (налоговых органов)⁵⁰, является отражением принципов налогово-бюджетной политики в целом.

В западной литературе также преобладают расширенные трактовки понятия «налоговая система». Так, П. Самуэльсон пишет, что современные налоговые системы представляют собой компромисс. В них придается то или иное значение и принципам налогообложения соразмерно выгоде, и принципам перераспределительных пожертвований, и целесообразности, и политическим убеждениям⁵¹. При этом указывается на жесткую взаимосвязь налоговой и бюджетной систем. Дж. Стиглиц в своей работе «Экономика государственного сектора» первоначально освещает структуру государственных расходов (на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборону и др.) и лишь затем переходит к налоговым методам увеличения государственных расходов⁵². В целом среди западных экономистов принято рассматривать налоговую систему как компромисс социальных сил, достигнутый как по порядку сбора налогов, так и по направлениям их использования.

Исходя из указанных определений, подчеркнем особенности налоговой системы.

Функционирование и развитие налоговой системы неразрывно связаны с определением направлений расходования собранных с помощью налогов средств, т.е. с бюджетированием. В связи с этим часто определения налоговой и бюджетной сфер объединяются в одно – «налогово-бюджетная сфера», «бюджетно-налоговые отношения».⁵³ Налоговая система не совпадает с бюджетной. Но, так как налоги являются основной доходной частью бюджета⁵⁴, а порядок расходования бюджетных средств связан с социальной сущностью налога, рассмотрение налоговой системы включает в себя изучение процесса бюджетирования.

Такой подход тождественен понятию «фискальный», применяемому для исследования налогово-бюджетных отношений за рубежом.⁵⁵ Само установление налогов неразрывно связано с процессом бюджетирования расходов, на покрытие которых взимаются налоги, и контролем за распределением налоговых средств. Здесь налоговая система предстает как перераспределительный механизм.

Налоговая система упорядочивает отношения между субъектами налоговых установлений (т.е. субъектами управления налоговой системой). Исходя из включения процесса бюджетирования в рассмотрение налоговой системы, необходимо отметить что, если гражданин-налогоплательщик платит налоги на покрытие определенных расходов, то он должен иметь возможность проконтролировать целевое использование `большей части использованных средств.

И имущие, и малоимущие (неимущие) являются гражданами-налогоплательщиками.⁵⁶ Налоговая система как перераспределительный механизм отнимает доходы одних и передает другим. Но и те, и другие должны иметь возможность контроля за этим процессом. Первые – для того, чтобы убедиться, что их средства (утраченные возможности) достигли цели, вторые – для того, чтобы выяснить, соответствуют ли полученные ими возможности утраченным возможностям первых. Прозрачность этого процесса позволяет оценить качество управления.

Однако в Налоговом кодексе РФ (ст.21) гражданские права налогоплательщиков существенно сужены, ничего не говорится о праве налогоплательщика требовать от государства отчета об использовании уплаченных им налогов, не признается необходимости контроля налогоплательщиков за перераспределительным механизмом налоговой системы. Это не просто законодательная ошибка, а последствие низкой активности граждан, слабости их стремления осуществлять контроль за расходами государства.

Проблема более активного вовлечения граждан-налогоплательщиков в процесс управления налоговой системой ставится и на Западе. В конце ХХ века проявились новые тенденции в развитии налоговой системы. Кризис идеи социального рыночного хозяйства в развитых странах, провал институциональных реформ в странах бывшего СССР, появление идеи многополярного мира и, следовательно, его институционального разнообразия выдвинули новые требования к анализу институтов и налоговой системы в частности.