Опубликовано: Финансы и кредит. 2004. № 29. С. 25–29.
Любое исследование в сфере регулирования банковской деятельности, любое обсуждение преимуществ и недостатков надзора за банками, и уж тем более разработка концепции развития банковской системы, должны основываться на положении, согласно которому банковская система – это особый стратегический сегмент национальной экономики. Как отметил президент Ассоциации российских банков Г. А. Тосунян, «…банковская система – это такой же атрибут государственности, как армия, налоговая система, полиция…»[9]. В данной статье рассматривается природа государственного регулирования банковской деятельности именно с этих позиций, делается попытка понять, на каких исходных положениях оно основывается и каких ошибок желательно избегать при попытке его реформирования.
В постижении сути исследуемого вопроса нам поможет история, свидетельствующая о том, что системе государственного регулирования банковской деятельности свойственны некоторые особенности, которые и определили ее дальнейшее развитие и современное состояние.
Первая особенность заключается в том, что прообразы современных центральных банков появились вовсе не в силу необходимости стимулировать экономический рост посредством денежно-кредитного регулирования, обеспечивать эффективный надзор за банковской деятельностью, содействовать промышленному подъему и поддержанию оптимального уровня деловой активности. Причина появления центральных банков в большинстве европейских государств намного проще: она объясняется проблемой финансирования бюджетного дефицита[10]. В начале XXI в., оглядываясь на предшествующую банковскую историю, мы можем с достаточно большой долей уверенности утверждать, что если бы в свое время чью-то светлую голову не посетила мысль о возможности выпускать банкноты для финансирования государственных расходов, то, может быть, наше сегодняшнее убеждение в том, что центральный банк является монопольной организацией по выпуску денег, не было бы столь незыблемым.
Эмиссионная монополия – вот основная причина появления центральных банков большинства стран мира. На первом этапе появления государственных центральных банков ни о каком регулировании в современном понимании этого слова речи не шло. Единственный интерес заключался в праве печатать законные платежные средства и регулировать их обращение.
На каком же этапе развития банков стала формироваться система банковского регулирования, закладывались ее основы? Эмиссионная монополия, помимо очевидных преимуществ, представляла для государства и огромную ответственность. Что означала монополия? По сути, хозяйствующим субъектам навязывалось обязательное использование в сделках, сбережениях денежной единицы конкретного банка (государственного эмиссионного), которая получила название законного платежного средства, подделка которого каралась по всей строгости закона. Ответственность же заключалась в необходимости управлять стоимостью государственной денежной единицы. Совершенно естественным путем почти все государства попали в ловушку: соблазн использовать эмиссионное право в чрезмерных количествах неизбежно означал девальвацию, а значит, недоверие и недовольство хозяйствующих субъектов. Социальные и политические последствия народного недовольства денежной единицей вполне предсказуемы.
Таким образом, главным стимулом к формированию системы государственного регулирования банковской деятельности стала потребность со стороны государства в управлении стоимостью национальной денежной единицы, динамика курса которой оказывала влияние на деятельность хозяйствующих субъектов. Без полноценных каналов обращения денежной единицы, т. е. без здоровой и контролируемой банковской системы, управление стоимостью денежной единицы не представлялось возможным.
Еще одним существенным толчком к формированию системы государственного регулирования банковской деятельности стала необходимость защиты интересов вкладчиков и кредиторов частных кредитных организаций. Практика ряда стран показала, какими опасностями для политической власти грозит нестабильная банковская система, порождающая недовольных вкладчиков.
Таким образом, в основу современной системы государственного регулирования банковской деятельности легли следующие исторические особенности:
1. Толчком к созданию макрорегуляторов банковской деятельности (центральных банков) стала необходимость монополизировать эмиссию денег для финансирования государственных расходов.
2. Принятие эмиссионной монополии повлекло за собой необходимость управлять стоимостью национальной денежной единицы. В противном случае недовольство субъектов-пользователей валютой влекло самые тяжелые последствия для государственной власти – монополиста.
3. Государство осознало необходимость защиты интересов вкладчиков частных кредитных организаций для недопущения социальных потрясений.
Появление системы государственного регулирования банковской деятельности явилось следствием опасения органов власти эту власть потерять! С учетом перечисленных особенностей обратимся к современному государственному регулированию деятельности банков.
Совершенствуясь, формы зачастую не меняют своей сути. В двадцатый век мы вошли с уже четко сформулированными и взятыми на вооружение большинством цивилизованных стран постулатами в области регулирования банковской деятельности, главные из которых можно сформулировать следующим образом:
• за государством должна сохраняться эмиссионная монополия;
• главным органом денежно-кредитного регулирования является центральный (национальный) банк;
• центральный банк имеет особый статус, а его цели и задачи могут быть закреплены конституционно;
• центральный банк, хотя и является элементом системы государственного регулирования экономики, должен быть независимым. Феномен подобного внимания к центральному банку, вопросам его независимости, финансовой деятельности и конституционное закрепление целей некоторые экономисты даже назвали появлением еще одной ветви власти – денежной[11]. И в этом есть очень большая доля истины! С тех пор, когда центральные банки были всего лишь «карманами власти», многое изменилось. Каковы же концептуальные основы современной системы банковского регулирования?
Деятельность Центрального банка как главного органа денежной власти в стране основана на том, что воздействие на экономическую систему, а следовательно, достижение требуемых макроэкономических показателей, невозможны без стабильной или как минимум предсказуемой национальной валюты (хозяйствующие субъекты должны использовать деньги этого Центрального банка в своих сделках) и устойчивой банковской системы (хозяйствующие субъекты должны пользоваться национальной банковской системой). Вот они, исходные основы: валюта и банковская система. Только при условии использования гражданами национальной валюты в национальной банковской системе можно говорить о возможности повлиять на экономический рост через управление денежной эмиссией. В противном случае громкая эмиссионная монополия превращается в техническую функцию изготовления и уничтожения денежных знаков, которые системой отторгаются.
Итак, стабильная национальная валюта и банковская система, пользующаяся доверием. Первое направление решается в рамках денежно-кредитного регулирования экономики, второе – преимущественно посредством мер банковского надзора. Современная эффективная система регулирования банковской деятельности должна базироваться на следующих основных принципах:
1. Обеспечение стабильности банковской системы посредством процедур банковского надзора (данным направлением решаются такие цели, как защита интересов кредиторов и вкладчиков и недопущение системного банковского кризиса). Без качественного банковского надзора следующие ниже элементы теряют смысл.
2. Стимулирование проведения банками определенных операций. В данном случае речь, естественно, идет о косвенном воздействии.
3. Стимулирование проведения банками операций в определенных количественных масштабах.
Мы не случайно поставили на первое место именно банковский надзор, т. к. он создает основу для стабильного функционирования экономики. Систему банковского надзора составляют следующие элементы:
• регистрация и лицензирование;
• дистанционный надзор;
• инспектирование;
• работа с проблемными банками;
• ликвидационные процедуры.
Основанием для отнесения той или иной процедуры к мероприятиям, проводимым в рамках банковского надзора, является наличие интересов вкладчиков и кредиторов. Именно это объясняет присутствие в системе банковского надзора таких элементов, как лицензирование (когда еще нет действующей кредитной организации) и ликвидационные процедуры (когда уже нет организации с лицензией, а есть только юридическое лицо, подлежащее ликвидации, с претензиями кредиторов). Еще одна цель, которую, в идеале, должна преследовать система государственного регулирования банковской деятельности, – это защита конкуренции, недопущение монополизации на рынке банковских услуг. Несомненно, конкуренция – лучший стимул эффективного развития кредитной организации в условиях свободного рынка, поэтому задача государственных органов – не допустить даже попыток ее намеренного ограничения.
Тем не менее наличие качественной системы надзора за банками – условие необходимое, но далеко не достаточное без развития двух других выделенных нами направлений, которые реализуются на базе стабильной и защищенной банковской системы, – регулирования и управления банковскими операциями и их масштабами.
В рамках денежно-кредитного регулирования экономики, под которым мы понимаем воздействие Центрального банка на ликвидность банковской системы с целью регулирования деловой активности и обеспечения экономического прогресса, Центральный банк вырабатывает определенную систему целей. Среди его конечных целей можно выделить:
• рост объема производства (традиционно характеризуется показателем ВВП);
• определенные темпы инфляции;
• занятость;
• равновесный платежный баланс.
Для того чтобы банковская система могла содействовать достижению этих целей, необходимо, чтобы регулирующий орган организовал механизм косвенного стимулирования банков к проведению кредитных и инвестиционных операций, что он в состоянии сделать только посредством грамотного применения инструментов денежно-кредитного регулирования экономики – процентных ставок (по кредитам, учетным операциям, депозитам для банков), операций на открытом рынке ценных бумаг (купля-продажа ценных бумаг и иные инструменты для регулирования ликвидности банковской системы) и, в какой-то мере, ставок обязательного резервирования (хотя в целом роль и значение данного инструмента снижается в силу его неоперативного характера и директивного применения). Только через эффективную систему денежно-кредитного регулирования экономики можно стимулировать работу банков с экономикой, проводить кредитные и инвестиционные операции, бесперебойно осуществлять расчеты.
Следующей проблемой и одновременно заявленным нами третьим направлением в системе регулирования банковской деятельности является обеспечение требуемых масштабов банковских операций. Недостаточно иметь только стабильную банковскую систему, недостаточно иметь банковскую систему, проводящую качественные кредитные и инвестиционные операции! Важно, чтобы эти операции соответствовали по своим размерам поставленным макроэкономическим целям. Таким образом, перед государственным органом регулирования банковской деятельности ставится сложнейший вопрос: как обеспечить рост и размеры банковской системы, адекватные макроэкономическим целям и задачам?
В свободной рыночной экономике возможности директивного распоряжения в таких вопросах практически отсутствуют. Приказать банковскому сектору укрупниться невозможно и бессмысленно. Периодическое требование по наращиванию значения собственных средств (капитала) тоже имеет свои ограничения, хотя и применяется во всех развитых странах. Главный вопрос здесь в другом. Чтобы обеспечить количественное развитие банковской системы, никакого другого выбора, кроме как постоянно участвовать в защите и развитии инфраструктуры банковского бизнеса, т. е. в создании условий для его роста, у регулирующего органа нет. Под инфраструктурой банковской деятельности мы понимаем совокупность экономических, юридических, политических и иных условий, способствующих качественному и количественному развитию банковской системы.
На практике инфраструктуру банковского бизнеса можно рассматривать как систему законодательных и нормативных актов (государственной и ведомственной власти и органов управления), способствующих развитию и поддержанию банковских операций, систему государственных институтов (институт регистрации прав собственности, залога, страхования вкладов, кредитных историй и бюро…), грамотную и взвешенную промышленную, торговую и иную политику, политику в сфере поддержки предпринимательства, т. е. все те направления, которые, по сути, формируют нормального клиента для банка, а значит, являются основой для его развития. Безусловно, не стоит игнорировать систему защитных и ограничительных мер для экспансии иностранного капитала (важно четко проводить границу между реальной конкуренцией как стимулом, что обеспечивается созданием условий для роста качества банковского продукта, и работой банковской системы для национального экономического прогресса, что вряд ли входит в сферу интересов иностранных банков на территории любого государства). При минимальном выполнении этих условий инвестор в банковский сектор не будут нуждаться в агитации, чтобы развивать свой банковский бизнес, все проблемы микроэкономического уровня он решит сам, за государством остается лишь инфраструктура ведения бизнеса.
Для того чтобы система была жизнеспособной, в структуре органов государственного регулирования экономики необходим ответственный орган. В большинстве цивилизованных стран таковым является Центральный банк.
Организационное устройство, статус, набор операций и функций Центрального банка являются вопросами, широко дискутируемыми в современной экономической науке и практике. Каким быть Центральному банку, вопрос далеко не только российский. Ничего удивительного в этом нет: организация денежной власти – проблема приоритетная.
В современной России мы имеем дело с полярными точками зрения в части особого статуса Центрального банка, его подчиненности, набора функций, передачи функций единому регулятору финансового рынка (даже появилось название – мегарегулятор) и др. Попытаемся обосновать, из чего надо исходить при выработке столь серьезных предложений.
Особенность Центрального банка заключается в том, что практическая реализация его функций подразумевает не только нормативно-контрольное (нормативная база, инспекционные мероприятия), но и оперативное (текущее регулирование рыночной конъюнктуры) участие.
Такая ситуация однозначно заставляет задуматься об особом статусе и организации Центрального банка, отличном от любого другого министерства или ведомства, деятельность которых не подразумевает оперативного и постоянного воздействия на рыночную конъюнктуру и деятельность участников этого рынка. В силу этого мы говорим о таких направлениях, как ведомственная независимость (выработка политики без диктата со стороны правительственных органов, например Минфина), целевая независимость (самостоятельное планирование и ответственность за достижение, по крайней мере, промежуточных целей денежно-кредитного регулирования экономики), финансовая и имущественная независимость (самостоятельное планирование доходов и расходов для достижения целей в силу необходимости оперативной реакции на изменения рыночной конъюнктуры), операционная независимость (свобода проведения операций с кредитными организациями). Исходя из этих направлений построено большинство моделей центральных банков развитых стран.
Темами «модной» российской дискуссии в настоящее время стали следующие вопросы:
• лишение Центрального банка его особого статуса и придание ему статуса бюджетной организации;
• передача функции банковского надзора другому органу;
• создание единого мегарегулятора финансового рынка, который бы сконцентрировал надзор за рынками ценных бумаг, страховым, банковским, инвестиционным.
На взгляд автора, доводы в этой полемике должны строиться на понимании природы государственного регулирования банковской деятельности. В начале нашей статьи мы обосновали положение, согласно которому основа эффективного регулирования – это стабильная валюта и банковская система. Считается, что концентрация денежной и банковской власти в одних руках ведет к конфликту интересов, поэтому функцию банковского надзора следует у Центрального банка забрать. Механическая передача новому органу вопросов лицензирования банковской деятельности, сбора отчетности, инспектирования, работы с проблемными банками, ликвидационных процедур не представляет особого труда. Хотя пока не учитываются вопросы стоимости этих реформ для налогоплательщиков. Однако механическая передача надзора будет означать, по крайней мере на первом этапе, что регулятор и ответственный за стабильность денежной единицы в соответствии с Конституцией – Центральный банк – останется без возможностей влияния на каналы обращения своих законных платежных средств.
Допустим, что принимающий полномочия по надзору мегарегулятор идеально подготовлен и готов мгновенно включиться в управление макро- и микроэкономическими рисками, чтобы избежать коварного переходного периода. Но тогда ему потребуется оперативность: в зависимости от состояния отдельных единиц (банков) оперативно реагировать (интервенции, кредиты, меры воздействия), т. е. мегарегулятор как нормативный орган должен будет обращаться к оперативному органу – Центральному банку. Как управлять рисками рынка и не присутствовать в этом рынке в режиме реального времени? Или мегарегулятор, отследив риски, будет давать указание Банку России, как управлять ликвидностью рынка и конкретных его участников?
О проекте
О подписке
Другие проекты