1. 2. Эпоха земских соборов

Новым этапом в развитии форм участия населения в осуществлении государственной власти явился период сословно-представительной монархии (XVI–XVII века). Период феодальной раздробленности и начальный этап складывания Московского государства характеризовались нераздельностью или слабой разделенностью в восприятии людей собственности на землю и власти, хозяйственного и государственного, частного и публичного управления. Князья, например, писали в духовных грамотах, что оставляют своим наследникам такие-то земли, столько-то меховых шуб, такое-то столовое серебро и т. д., вплоть до мелких вещей. Однако постепенно жизнь заставляла понять, что государственное управление не может быть сведено к управлению домашним хозяйством. К реформам пробовали подступиться еще в XV веке, но действительно существенные перемены произошли в XVI столетии. Уже в первой его половине стали постепенно переходить к губному самоуправлению, которое было нацелено на более эффективную борьбу с преступностью на местах. Чуть позже параллельно с губным самоуправлением стало вводиться земское самоуправление, затем был изменен порядок сбора налогов (появились верные старосты). И конечно же революционным шагом стало учреждение земских соборов. Первый Земский собор был созван в 1549 году^[4]. Роль соборов падает во второй половине XVII века, но все же они время от времени созываются, постепенно вырождаясь и угасая в 80-е годы указанного столетия.

Сословно-представительные учреждения явились шагом вперед в развитии форм народовластия по сравнению с народными собраниями. Так, вече было формой прямой демократии. А формы прямой демократии при всей их значимости имеют и ряд ограничений. Например, вече может быть созвано на сравнительно небольшой территории, а в крупном государстве это невозможно. Народное собрание не может заседать долго, поскольку в нем участвует все взрослое население, а необходимость удовлетворения насущных жизненных потребностей предполагает, что эти же люди должны быть задействованы в повседневном производстве. Такого рода ограничения преодолеваются путем применения различных форм представительной демократии.

Вместе с тем сословно-представительные учреждения надо отличать от появившихся позже парламентов. Сословно-представительные учреждения представляли не граждан своей страны и даже не население, а отдельные сословия и общины, получившие привилегии на такое представительство. Отсюда и формирование части подобных учреждений (как правило, верхней палаты) по наследственно-должностному принципу. По полномочиям сословно-представительные учреждения не были официально законодательным органом. Монарх созывал их для совещания и формально не был связан их решениями. Не случайно, например, законодательные инициативы в английском парламенте, принятые палатой общин, оформлялись в виде петиций. На российских земских соборах решения также подавались царю в виде челобитных. Конечно, во многих случаях монарх удовлетворял смиренные просьбы выборных от сословий и общин. Однако правомочным законодательным органом становятся только парламенты современного типа (то есть не ранее XVIII века).

В то же время именно в силу неопределенности круга полномочий земских соборов они имели право рассматривать практически любой вопрос. При этом для рассмотрения разных вопросов царь мог созывать несколько отличающиеся друг от друга по составу земские соборы. В частности, земские соборы утверждали кандидатуру царя при передаче престола по наследству и даже проводили настоящие выборы, когда династия пресекалась. Они также разрабатывали и одобряли проекты законодательных актов, в том числе объемные кодифицированные документы (например, в 1550 году был одобрен Судебник, а в 1649 году – Соборное уложение), утверждали размеры податей, обсуждали вопросы войны и мира, изменения территории и т. д.

Первоначально (в XVI веке) на земские соборы приглашались представители сословных и территориальных сообществ, но чаще всего под такими представителями понимались лица, уже выполнявшие какие-либо общественные обязанности, то есть представители «по должности», а не специально избранные депутаты. Кроме того, «по должности» в состав собора входили все члены Боярской думы, высшее духовенство. Однако даже на этом этапе земские соборы существенно меняли характер принятия решений. В. О. Ключевский писал о земских соборах XVI века: «Только здесь боярско-приказное правительство становилось рядом с людьми из управляемого общества как со своею политической ровней, чтобы изъявить государю свою мысль; только здесь оно отучалось мыслить себя всевластной кастой, и только здесь дворяне, гости и купцы, собранные в столицу из Новгорода, Смоленска, Ярославля и многих других городов, связываясь общим обязательством „добра хотеть своему государю и его землям”, приучались впервые чувствовать себя единым народом в политическом смысле слова: только на соборе Великороссия могла сознать себя цельным государством»^[5].

Постепенно, однако, все больше вводятся выборные представители на соборах. Сама по себе система представительства была довольно сложной и запутанной. Вместе с тем расширение выборного начала позволило В. О. Ключевскому сделать вывод: «Выборный народный челобитчик на земском соборе XVII века сменил собою правительственного агента XVI века»^[6]. При этом порядок избрания определялся на местах теми, кто избирал своего представителя. Для избранного лица готовился наказ, в котором излагалась позиция делегирующего его коллектива. Наряду с выборными лицами часть мест в соборе по-прежнему занимали должностные лица: члены Боярской думы и высшее духовенство.

1. 3. Дуалистическая монархия

Первый парламент в России появился в результате нарастающего революционного движения 1905–1907 годов. Потребность в коренном изменении правовой и политической систем в России вызревала долгие годы, осознание же этой потребности произошло в XIX веке. Причем необходимость преобразований постепенно осознавалась все более широкими слоями российского общества.

Так, идея народного представительства нашла свое отражение в проектах М. М. Сперанского, которые он разрабатывал по поручению Александра I в самом начале XIX столетия. Согласно замыслу Сперанского^[7], предполагалось создать избираемую многостепенными выборами Государственную думу и назначаемый императором Государственный совет. При этом Государственная дума должна была наделяться правом принимать («уважать», по терминологии Сперанского) законы, а Государственный совет не должен был принимать или отклонять законы, а только обсуждать их и направлять свои мнения верховной власти (то есть императору). Окончательное же решение оставалось за царем. Государственная дума в тот период так и не была учреждена, а в ведение реформированного в 1810 году в соответствии с предложениями М. М. Сперанского Государственного совета (годом его основания считается 1801-й) были переданы вопросы, которые, судя по запискам Сперанского, предполагалось предварительно разрабатывать и рассматривать в Государственной думе. В то же время никаких властных полномочий Государственный совет не получил и существовал исключительно как совещательный орган.

За учреждение выборного законодательного органа выступали и декабристы. Избираемый на цензовой основе законодательный орган (при сохранении монархии) был предусмотрен, в частности, проектом конституции, подготовленным Н. М. Муравьевым. Духом народного представительства проникнут и республиканский конституционный проект «Русская Правда» П. И. Пестеля.

Таким образом, и последовательные противники самодержавия, и верные его сторонники (М. М. Сперанский, хотя и побывал в ссылке, никогда против правящего режима не выступал, а содействовал его укреплению) еще в первой четверти XIX века видели преимущества введения представительных коллегиальных законодательных органов. Однако в то время круг таких людей был все же сравнительно узок, а абсолютизм, по-видимому, еще не исчерпал своих ресурсов.

Крымская война (1853–1856) обнажила и крайне обострила проблемы и противоречия экономического и политического строя России. Необходимость проведения коренных реформ стала очевидной не только для широких слоев российской общественности, но и для правящих кругов. Как известно, некоторые реформы были проведены, среди них земская (1864) и городская (1874). При этом в городском самоуправлении преодолевалась сословность: к участию в выборах в городские органы допускались все жители города, достигшие 25 лет и платившие сборы в городскую казну. В то же время в земском самоуправлении сословность по-прежнему сохранялась: представители всех сословий участвовали в формировании земских органов, но построена система была таким образом, что преимущество оставалось за дворянством. В частности, председателем уездного земского собрания по должности был уездный предводитель дворянства. Выборы гласных проводились по трехклассной системе: первый класс составляли частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ, второй – лица, принадлежавшие к городским сообществам, третий – представители сельских сообществ. Формально равенство всех трех классов должно было обеспечиваться тем, что количество гласных от каждого из них в соответствии с законом не могло превышать совокупного числа гласных от двух других классов. Однако дворяне входили и в первый, и во второй класс, поэтому неудивительно, что гласные от дворян составляли в среднем 42, 4% от общего числа гласных^[8], хотя удельный вес дворян в населении (на фоне многочисленного крестьянства) был существенно меньше. В городском самоуправлении выборы также проводились по трехклассной системе, но там классы формировались по имущественному цензу, который определялся, в свою очередь, по величине уплачиваемых городских сборов.

Земство взвалило на свои плечи решение многих задач местного значения (народное образование, здравоохранение, статистика, агрономическая помощь, земское страхование имущества, земская почта и т. п.). Упор при этом делали на самоорганизацию активной части населения, поскольку властные полномочия земских органов были весьма ограничены. Кроме того, земства действовали под неусыпным государственным контролем. Земское (как, впрочем, и городское) самоуправление было введено не повсеместно. За первые десять лет после начала реформы земства появились только в 34 губерниях, а всего к 1917 году земским самоуправлением были охвачены лишь 43 губернии.

Именно в земском самоуправлении либералы увидели ростки народовластия, поэтому земское движение становится одной из политических сил, борющихся за демократизацию государственного управления. Проводя земскую и городскую реформы, Александр II отвергал любые проекты учреждения в России выборного законодательного органа, согласившись лишь с возможностью введения законосовещательного представительного института. Однако в годы политической реакции, последовавшей за убийством Александра II, даже и проекты законосовещательных органов были преданы забвению.

Примечательно, что если для собственно России монарх и большинство его окружения в XIX и начале XX века отвергали саму идею пусть даже ограниченного парламентаризма, то на отдельных территориях, находившихся под властью российского императора, парламенты существовали и в XIX веке. Так, двухпалатный парламент, в который входили сейм и сенат, действовал в Царстве Польском в период с 1815 по 1831 год. Царство Польское было создано в соответствии с решениями Венского конгресса и находилось в личной унии с Россией, то есть российский император был польским царем. Александр I октроировал Конституцию Царства Польского, устанавливавшую систему органов власти и управления (в том числе сейм и сенат). В ноябре 1830 года в польских вооруженных силах (которые считались самостоятельными и организационно не входили в состав российских) началось восстание. Польша провозгласила себя независимой, объявив, что российский император не является более польским царем. Восстание было подавлено, и хотя Царство Польское как государственное образование сохранилось, Конституция 1815 года была отменена, а вместо нее в 1831 году был утвержден Органический статут. Вместе с Конституцией канули в лету сейм и сенат.

В 1809 году в результате войны со Швецией к России по Фридрихсгамскому договору отошли герцогство Финляндия, занимавшее юго-западную часть современной Финляндии, и ряд уездов, также располагавшихся на территории современной Финляндии. Из них было сформировано Великое княжество Финляндское, состоявшее в унии с Россией и возглавлявшееся великим князем – российским императором. Александр I сохранил существовавший в герцогстве двухпалатный сейм, формировавшийся по сословному признаку, и сделал его органом власти всего великого княжества. Правда, вплоть до 1863 году сейм не созывался, зато потом стал созываться регулярно, вначале раз в пять лет, а позже раз в три года. Даже закон 1899 года, нацеленный на сужение автономии Финляндии, не предусматривал ликвидации сейма. Летом 1906 года в условиях революции была проведена реформа сейма. Он стал однопалатным, вместо сословных выборов было введено всеобщее избирательное право (причем в выборах участвовали и женщины). Российский император (великий князь) сохранял вместе с тем право досрочного роспуска сейма (и пользовался на практике этим правом). Финляндия рассматривалась не как интегральная часть России: между Россией и Финляндией проходила таможенная граница, у Финляндии была своя валюта (финская марка), своя система управления, свое законодательство, российские поданные не могли поступать на государственную службу в Финляндии, официальным языком в Финляндии был шведский.

Примечательно, что организация финляндского сейма и выборы в него были более демократичными, чем организация общероссийского парламента и выборы в каждую из его палат. Российское руководство вообще относилось гораздо более благосклонно к установлению демократии за рубежом, чем у себя дома. Например, когда в 1799 году российские и турецкие вооруженные силы совместно изгнали с Ионических островов французов, именно Россия (отметим, монархическая Россия) настояла на создании Республики Соединенных Островов, хотя и под протекторатом Турции. Эта республика просуществовала до новой оккупации островов Францией в 1807 году. Текст Конституции Болгарии 1879 года готовился при непосредственном участии российских специалистов и официальных лиц, причем документ носил весьма демократичный для своего времени характер.

В России в начале XX века идеи народного представительства продолжали отстаивать целый ряд деятелей земского движения. В ноябре 1904 года состоялся съезд земских и городских деятелей, на котором была принята резолюция, указывавшая на необходимость проведения либеральных реформ, среди которых упоминалось и народное представительство как особое выборное учреждение для осуществления законодательной власти. Русско-японская война (1904–1905), как когда-то Крымская, усугубила накопившиеся проблемы, и либеральное движение, упреждая революцию, предлагало царю вступить на путь реформ. Однако царское правительство оказалось способно лишь подготовить указ от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка»^[9]. В указе были обещаны многие либеральные реформы, упоминавшиеся в резолюции ноябрьского съезда земских и городских деятелей. Однако, несмотря на то что в указе меры по проведению реформ признавались неотложными, четкие сроки не назначались, да и содержание реформ было представлено в самом общем виде. При этом одно из положений резолюции съезда, а именно о необходимости выборного законодательного органа, в указе вообще не нашло отражения, хотя при подготовке его проекта такое положение предусматривалось. История исключения данного пункта из окончательной редакции указа в литературе представлена довольно противоречиво. Как пишет в своих воспоминаниях С. Ю. Витте, представлявший проект указа императору, царь сам после его доклада и комментариев заявил, что никогда на «представительный образ правления» не согласится^[10]. Однако некоторые авторы пишут, что С. Ю. Витте сам предложил монарху исключить из указа этот пункт^[11].

Как бы то ни было, но только в условиях революции, начавшейся в 1905 году, император согласился допустить народных представителей к законотворческому процессу. Причем вначале царь попытался ограничиться созывом законосовещательной Государственной думы. Проект соответствующего законодательства готовился в Министерстве внутренних дел под непосредственным руководством министра А. Г. Булыгина, за что Дума и получила впоследствии наименование «булыгинской». 6 августа 1905 года были приняты Манифест об учреждении Государственной думы, Учреждение Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу. Нельзя не согласиться с выводом И. А. Кравца о том, что «реформа 6 августа 1905 года не удовлетворила даже умеренные слои общества»^[12]. Призывы левых партий к бойкоту выборов в условиях нарастания забастовочной борьбы привели к срыву выборов в булыгинскую Государственную думу. Необходимость проведения более глубоких преобразований уже мало у кого вызывала сомнения.

11 декабря 1905 года был подписан указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу и изданных к нему дополнений»^[13], а 20 февраля 1906 года было принято новое Учреждение Государственной думы. Это законодательство, принятое после и в развитие Манифеста от 17 октября 1905 года, фактически учреждало Государственную думу как орган, участвующий в принятии законов.

Избирательное законодательство сохраняло предусмотренную булыгинским законодательством куриальную систему выборов. При образовании курий в расчет принимались принцип сословного представительства и принцип имущественного ценза. При этом женщины вообще не получили избирательных прав, а возрастной ценз устанавливался в 25 лет. К выборам не допускались также военнослужащие и народности, ведущие кочевой образ жизни. В результате применения всех цензов избирательное право было предоставлено только 15% взрослого населения^[14]. Образовывались четыре курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Нормы представительства в куриях были различны. В итоге получалось, что голос в землевладельческой курии (состоявшей в основном из дворян-помещиков) был равен трем голосам в городской курии (в которую входили главным образом буржуа), пятнадцати голосам в крестьянской курии и сорока пяти голосам в рабочей курии. Кроме того, выборы были многостепенными: для землевладельческой и городской курий – двухстепенные, для рабочей курии – трехстепенные, для крестьянской курии – четырехстепенные.