Глава 3 Новейший период в развитии институтов российского народовластия

3. 1. Развитой социализм и общенародная демократия

В канун 60-летия советской власти была принята очередная Конституция СССР. Необходимость принятия нового Основного Закона обосновывалась тем, что в соответствии с марксистско-ленинским учением советское государство стало общенародным. На этом основании было объявлено о построении в СССР зрелого, развитого социализма. КПСС становилась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций». Пожалуй, это были главные, скорее теоретические постулаты, нежели новые конституционно-правовые принципы в регулировании институтов государственности и демократии. Принятие брежневской Конституции не было обусловлено сколько-нибудь значительными переменами в социально-политической жизни российского общества и государства, поэтому изменения, произошедшие в конституционном регулировании, в общественной жизни оказывались весьма незначительными.

Конституция СССР 1977 года не внесла принципиальных изменений в систему высших органов власти. Лишь формально она изменила формулировку норм, определяющих компетенцию Верховного Совета. Так, было закреплено, что «Верховный Совет правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР». Кроме того, были зафиксированы исключительные полномочия Верховного Совета. Однако на практике это не изменило реальные возможности Верховного Совета влиять на принятие решений: на его пленарных заседаниях единогласно штамповались подготовленные заранее ЦК КПСС и Советом министров решения.

К числу новаций следует отнести развитие в Конституции СССР 1977 года категории полновластия народа. Конституция общенародного государства хотя и продолжала линию идеологического соперничества СССР с западными демократиями, впервые за многие годы употребляла в своем тексте сам термин «демократия». Так, в статье 9 было зафиксировано, что «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии». Таким образом, понятие «демократия» хотя и было возвращено в политический и правовой лексикон, но только в контексте социализма. Помимо понятия демократии, в Конституции был зафиксирован принцип полновластия народа. В статье 2 было определено, что «вся власть в СССР принадлежит народу». Это давало основания говорить не только о замене принципом полновластия народа прежнего положения о полновластии Советов депутатов трудящихся, но и определенного развития понятия социалистической демократии.

Как следствие, Конституция СССР зафиксировала не только государственные, но и общественные формы народовластия (демократии). Она говорила не только об осуществлении народом принадлежащей ему государственной власти через Советы (статья 2), но также предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (статьи 7–8). Конституция предусмотрела (статья 5) возможность вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (статья 48). Концепция Конституции предполагала, что вся политическая система советского общества как совокупность государственных и негосударственных организаций (государство, КПСС, общественные организации, трудовые коллективы) будет использоваться для реализации полновластия народа. Эти принципиально новые положения Конституции требовали принятия соответствующих законов, предусматривающих механизмы реализации форм народовластия, однако до их разработки и принятия дело не дошло.

Непросто решался вопрос определения статуса трудовых коллективов. Сначала в проекте Конституции статья о них находилась в главе, посвященной экономической системе. Трудовым коллективам тем самым как бы отводилась роль лишь первичной производственной ячейки. Однако в итоге данная статья была перемещена в главу первую, посвященную политической системе общества. Этим подчеркивалась возможность трудовых коллективов участвовать и в политической жизни страны. Конечно, участие трудовых коллективов предполагалось прежде всего в делах городских и районных органов власти. Изначально не предполагалось выведение трудовых коллективов на более высокий политический уровень. Однако в дальнейшем включение статьи о трудовых коллективах в главу о политической системе потребовало принятия Закона СССР «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями», который ориентировал их на развитие производственной демократии, выборности руководителей. При этом расчет был и на то, что в каждом коллективе есть ячейка компартии, которая сможет проводить правильные решения.

Конституция СССР 1977 года содержала и много других декларативных норм, в принципе направленных на дальнейшее расширение и углубление социалистической демократии и полновластия народа. Формально эти два понятия стали употребляться как синонимы, что объяснялось не только переплетением государственных и общественных начал в демократии, но и множеством форм участия граждан в решении задач общества и государства: как лично, так и через общественные организации, трудовые коллективы, органы общественной самодеятельности населения.

По-прежнему довольно детально в Конституции СССР 1977 года характеризовалась роль представительных органов государственной власти. Конституция дала им новое наименование – Советы народных депутатов. Статья 2 подчеркивала роль Советов как главной формы осуществления власти народа; в ней зафиксировано также, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. То есть советская социалистическая демократия, оставаясь однопартийной, не нуждалась в парламентском развитии и серьезном продвижении по пути разделения властей, профессионализации депутатской деятельности и контроля представительного органа за исполнительной властью.

В Конституцию был включен специальный раздел 4 «Советы народных депутатов и порядок их избрания». В нем была закреплена вся система Советов, увеличен с 4 до 5 лет срок полномочий Верховных и с 2 до 2, 5 лет – местных Советов, а также было провозглашено руководство Советов как непосредственно, так и через создаваемые ими органы всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие ими решений, обеспечение их исполнения, осуществление контроля за проведением решений в жизнь, закреплены принципы деятельности Советов. Новшеством явилось и включение в Конституцию специальной главы о народном депутате; основой для ее создания явился Закон СССР 1972 года о статусе народных депутатов в СССР.

Еще одна претензия Конституции СССР 1977 года состояла в попытке обосновать статус личности. Это был определенный шаг в сторону признания индивидуальных прав наряду с коллективными правами (Советов, профсоюзов, колхозов), через которые граждане преимущественно могли реализовать свои права. Однако введение понятия статуса личности, на наш взгляд, ослабило ответственность государства перед гражданами, снизило возможности граждан требовать от государства должного отношения к себе, а государство получило возможность требовать от гражданина еще большего учета своих интересов и потребностей. Как следствие в Конституции был закреплен широкий круг не только прав и свобод, но и обязанностей граждан СССР. Хотя формально в Конституции был зафиксирован принцип законности (статья 4) как один из принципов работы всех элементов политической системы общества, появилась и статья 57, говорящая о том, что «уважение личности, охрана прав и свобод граждан – обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц».

К сожалению, многие из этих, вне всякого сомнения, позитивных конституционных новаций так и остались декларацией, потому что в последующем не были созданы правовые механизмы их реализации. Это касалось не только отдельных прав и свобод, но и самого политического режима, реформировать который одним провозглашением конституционных принципов было невозможно. Хотя с принятием Конституции СССР 1977 года все-таки произошла активизация если не общественной, то научной дискуссии о политической системе развитого социализма. Одним из первых в нашей стране данной категорией стал пользоваться Ф. М. Бурлацкий^[47]. Указанная категория достаточно быстро вошла в научный оборот. Уже в начале 1970-х годов ее разрабатывают такие ученые, как Б. Н. Топорнин^[48], Ю. А. Тихомиров^[49], Н. Н. Разумович^[50]и др. Однако надо сразу же отметить, что в отечественной науке понятие «политическая система» изначально употреблялась для характеристики развития социалистического общества и государства. На Западе появление данной категории было вызвано практическими потребностями, необходимостью научных наработок для оптимизации взаимоотношений общества и институтов власти. В нашей же стране заимствование термина «политическая система» имело целью исключительно обоснование и усиление влияния партии и государства на все другие элементы общественного устройства.

Политическая система общества в этот период рассматривалась как узкая совокупность традиционных элементов (государство, профсоюзы, другие массовые общественные организации) при руководящей роли КПСС. Собственно, введение этой категории в политический и правовой оборот было всего лишь призвано подкрепить вывод об общенародном характере государства, обосновать расширение его социальной и политической основы и в конечном счете хоть как-то обновить сталинский тезис об усилении роли государства по мере продвижения к социализму. Такая советско-бюрократическая интерпретация понятия политической системы разительным образом отличалось от западных образцов организации публичной власти. Наработки периода, позже названного «застоем», не выдерживали конкуренции даже с конституционными проектами Н. И. Бухарина, сделанными за несколько десятилетий до этого и более основательно доказывавшими необходимость развития в обществе горизонтальных экономических, социальных связей, независимых от государства общественных институтов и объединений, созданных гражданами для защиты своих разнообразных интересов.

Таким образом, Конституция СССР 1977 года стала еще одним этапом в дальнейшем огосударствлении политической системы общества. Все ее элементы были по-прежнему подчинены партийно-бюрократическому режиму управления страной, сложившемуся еще во времена Сталина. Политическая система социалистического общества и далее базировалась не на горизонтальных гражданских публично-правовых отношениях, а на гипертрофированных вертикальных связях, обеспечивавших тотальный государственный контроль за общественной и личной жизнью граждан.

В части регулирования избирательных прав Конституция 1977 года закрепила уже известные принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако она содержала и ряд новых моментов: снижение возраста пассивного избирательного права во все Советы до 18 лет (ранее для Верховных Советов республик – 21 год), в Верховный Совет СССР – до 21 года (до этого 23 года); право граждан и общественных организаций активно участвовать в подготовке и проведении выборов; возможность избрания гражданина, как правило, не более чем в два Совета; отнесение расходов по выборам на счет государства; включение в Конституцию по итогам всенародного обсуждения статьи о наказах избирателей.

Конституция СССР, помимо традиционного выдвижения кандидатов в депутаты организациями Коммунистической партии, профессиональными союзами, ВЛКСМ, кооперативными и другими общественными организациями, предоставила это право трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. Появление среди субъектов выдвижения трудовых коллективов явилось частью общей тенденции повышения их роли в политической жизни страны. Однако на деле эта новация возрождала прежнюю практику выдвижения кандидатов по производственному принципу, что не согласовывалось с их избранием по территориальному принципу. Гражданин не мог быть одновременно депутатом более чем двух Советов. Конституция также продекларировала принцип свободных выборов, зафиксировав, что гражданам и общественным организациям гарантируется свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио.

К числу новых конституционных конструкций в организации и проведении выборов следует отнести и принцип проведения выборов избирательными комиссиями как негосударственными органами. Возведение этого принципа на уровень конституционного было призвано подчеркнуть общественный статус избирательных комиссий и тем самым не только придать выборам больший демократизм, но и дистанцировать комиссии от влияния или подчинения государственным органам. Однако, как показала дальнейшая законодательная практика регулирования статуса избиркомов, их общественный статус оказался фикцией. Комиссии по-прежнему были жестко централизованы, находясь под полной опекой парткомов и исполкомов Советов, и не смогли оказать сколько-нибудь серьезного влияния на дебюрократизацию избирательных процедур.

Персональные составы комиссий утверждались соответствующими Президиумами Верховных Советов и исполнительными комитетами местных Советов. Закон не содержал каких-либо упоминаний о работе центризбиркомов или окружных избирательных комиссий (их должностных лиц или членов комиссий) на постоянной основе. Вместе с тем предусматривалось, что председатель, его заместитель или секретарь участковой избирательной комиссии освобождаются от выполнения производственных или служебных обязанностей в период подготовки и проведения выборов на 30 календарных дней с сохранением среднего заработка по месту основной работы.

Вместе с тем были введены уровневое распределение компетенции между избирательными комиссиями и право на обжалование избирателями решений (действий) нижестоящих комиссий в вышестоящие. На избирательные комиссии возлагались обязанности по осуществлению контроля за ходом подготовки и проведения выборов. Кроме того, избирательным комиссиям были предоставлены дополнительные полномочия, связанные с финансовым обеспечением выборов, в частности право самостоятельно распределять средства для организации и проведения выборов.

Порядок проведения выборов народных депутатов определялся законами СССР, союзных и автономных республик. Законом СССР от 6 июля 1978 года «О выборах в Верховный Совет СССР» был определен порядок выборов депутатов в Совет Союза и в Совет национальностей Верховного Совета СССР. Выборы назначались Президиумом Верховного Совета СССР.

Выборы проводились по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в один тур. Избранным считался кандидат в депутаты, получивший на выборах более половины голосов всех избирателей округа. Выборы признавались несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей округа.

Конституция СССР ввела институт наказов избирателей, что свидетельствовало об императивном мандате депутата. Депутаты были обязаны отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. В развитие этих положений Конституции был принят Закон «О порядке отзыва народного депутата СССР».

Закрепленные в брежневской Конституции 1977 года структура представительных органов власти, а также избирательная система просуществовали в неизменном виде более десяти лет, вошли в историю как элементы политической системы периода «застоя» в общественной и государственной жизни. Это произошло прежде всего потому, что партийное руководство страны так и не смогло пересмотреть сталинскую модель управления страной. Наоборот, в ее оправдание стали приводиться доказательства того, что граждане не могут непосредственно и целиком взять на себя выполнение многообразных функций государства в силу ряда объективных факторов, в частности низкого уровня жизни, слабой сознательности, большой продолжительности рабочего дня. В то же время вовсе отрицалась необходимость профессионализации депутатской деятельности, контроля представительных органов власти за деятельностью исполнительных структур. Иными словами, в период застоя цинично доказывалась необходимость закрепления особой разновидности партийно-чиновничьего труда и несменяемость партийной касты чиновников-управленцев, что усугубляло системный кризис в государстве и обществе. Партия и государственная бюрократия стали откровенно противостоять и тормозить развитие общественных инициатив, подавлять самостоятельность граждан. Руководство партии, достигшее преклонного возраста, не признавало изменений в обществе, занимаясь теоретизированием и обоснованием возрастания своей собственной руководящей роли. В обществе появилась напряженность, все более явными становились признаки отторжения государственности, построенной на монополии КПСС.