Для борьбы с бюрократическими извращениями проект предлагал закрепить в Конституции свободу критики и самокритики. Поскольку Бухарин считал, что развитие демократии, расширение прав и свобод граждан органически связаны с победой социализма, провозглашенной XVII съездом партии, то отсюда вытекала и разработка ряда новых прав, прежде неизвестных советскому конституционному законодательству: неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, свобода слова, печати, митингов, шествий и демонстраций, объединения в общественные организации, творческой инициативы, научных исследований и экспериментов, права на научный риск. Вот как были сформулированы эти статьи в доработанном варианте бухаринского проекта: «№ 9. Свобода творчества, свобода научного исследования и эксперимента на путях действительного прогресса, знания социалистической культуры обеспечиваются законодательством. Клевета на науку, преследования за научные достижения и передовые научные идеи являются несовместимыми с самой сущностью социалистического государства. № 10. Каждый гражданин СССР имеет право на производственный технический, научно-исследовательский и художественный риск».

Особое внимание в бухаринском проекте обращалось на социально-экономические и культурные права. И это неудивительно. Ведь именно социально-экономические права составляют реальный фундамент осуществления политических и личных прав. Человек может чувствовать себя свободным лишь тогда, когда он уверен в завтрашнем дне, в том, что он не окажется без средств к существованию, будет обеспечен работой, жильем, ему гарантированы охрана здоровья, отдых, образование и т. д., иными словами, когда заложенные в общественном и государственном строе социальные возможности каждому члену общества позволяют удовлетворять свои потребности созданными в нем материальными благами и благами культуры. Именно эти социальные возможности определяют положение человека в обществе и его реальные права. Исходя из таких патерналистских представлений о социалистическом государстве, обязанном обеспечить своим гражданам социальные права и зажиточную жизнь, Бухарин впервые включил в проект Конституции статью о гарантированном государством праве на труд с оплатой по труду, что возлагало на государство обязанность обеспечить работой всех своих граждан, не допуская безработицы. При этом гражданам гарантировалось право на выбор профессии и ее смену, свободный выбор места работы (с правом работать как в государственном, так и в кооперативном или частном секторе экономики).

Особая статья провозглашала право на достойную «зажиточную жизнь» и пользование «всеми публичными институтами и учреждениями, предназначенными для обслуживания материальных и духовных потребностей граждан». Эта статья предполагала установление государственного минимума заработной платы, который давал бы работнику возможность достойного существования. Следует отметить, что подобную статью предлагалось включить еще в Конституцию 1918 года. Однако она была исключена в связи с возражениями представителя Народного комиссариата финансов. Он тогда доказал конституционной комиссии, что у молодого советского государства нет средств, чтобы гарантировать практическую реализацию подобной статьи, а потому ее и нецелесообразно включать в Конституцию. Но мысль о включении статьи об обязанности государства обеспечить достойную, зажиточную жизнь, не была оставлена. К ней предлагалось вернуться при улучшении экономического положения страны. Теперь, в 1935 году, Бухарин решил, что это время наступило. Включены были также статьи о праве на отдых, бесплатное образование и социальное обеспечение. Отдельная статья посвящалась гарантиям прав молодежи.

К сожалению, большинство предложений Бухарина не было реализовано. И дело здесь вовсе не в злой воле Сталина, хотя именно он окончательно редактировал текст Конституции. Просто надо понимать, что в стране к этому времени сложился мощный слой партийно-государственной бюрократии, которая использовала принятие Конституции прежде всего для закрепления своего положения. Именно вследствие этого давления конституционная реформа только усилила централистско-бюрократические тенденции в развитии страны. Из проекта были исключены положения об организации деятельности государственной промышленности на основе хозрасчета, сокращены гарантии для союзных республик против неоправданного вмешательства в их дела союзных ведомств. Самому безжалостному сокращению подверглась глава о правах и свободах советских граждан. Из конституционного проекта были исключены следующие статьи: о праве граждан на участие в управлении государством; о свободе критики и самокритики; о свободе научного и художественного творчества и праве на научный, художественный и производственно-технический риск; о праве на достойную и зажиточную жизнь; о правах молодежи; о праве каждого гражданина привлекать к суду любое должностное лицо за нарушение закона.

Не менее драматично складывалась ситуация с разделами проекта Конституции, касающимися системы центральных и местных органов государственной власти. Первоначально этот раздел воспроизводил прежнюю систему Советов по аналогии с Конституцией СССР 1924 года, но без съездов Советов. Некоторые изменения предполагалось внести лишь в структуру высших органов государственной власти Союза ССР. Было предложено сохранить ЦИК СССР, назвав его Всесоюзным Советом народных депутатов (варианты: Совет Народных Депутатов СССР, Верховное Законодательное собрание СССР). Этот Совет должен был состоять (как и прежний ЦИК СССР) из двух палат – Союзного Совета и Совета национальностей. В промежутках между сессиями Совета роль высшего законодательного органа власти отводилась его президиуму, который должен был играть роль коллективного главы государства и формироваться по тем же правилам, что и прежний Президиум ЦИК СССР.

Однако в Конституционной комиссии были и другие предложения. Так, в записке, поданной в комиссию председателем подкомиссии по внешнеполитическим вопросам М. М. Литвиновым, предлагалась несколько иная схема высших органов государственной власти СССР, а именно: «Совет Народных Депутатов СССР как будущий общесоюзный парламент – Председатель Совета Народных Депутатов СССР как глава государства». В этой схеме на первый план выдвигается высший представительный орган государственной власти – Совет народных депутатов СССР, полномочия единоличного (а не коллегиального) главы государства были неразрывно связаны с компетенцией Совета. Самостоятельные функции главы государства носили в основном представительский характер.

В этой схеме были усилены полномочия Совета народных депутатов СССР в отношении контроля за деятельностью правительства. Конечно, речь в ней не шла о самостоятельном парламенте, но это была попытка существенно укрепить роль высшего выборного, представительного органа государственной власти, усилить его контроль за деятельностью государственного аппарата.

В доработанном проекте структуры центральных и местных органов было еще одно важное новшество: в качестве местных органов власти намечались краевые, областные, окружные, городские, районные и сельские Советы народных депутатов, избираемые трудящимися путем прямых выборов. Советы эти должны были работать в сессионном порядке и избирать свои исполнительные органы – исполкомы, ответственные перед избравшими их Советами. Следует еще раз напомнить, что до этого в качестве местных органов действовали съезды Советов, а в промежутках между съездами – исполкомы соответствующих уровней. Енукидзе в своей записке предлагал выбирать исполкомы не на съездах, а напрямую избирателями, устранив съезды. В итоге было принято компромиссное решение. Советы сохранили свой постоянный статус. В целом эта мера была направлена на расширение функций представительных органов власти. Именно им были подчинены исполкомы. Однако за рамками этой схемы оставалась деятельность партийных комитетов, которые и осуществляли фактическое руководство и Советами, и их исполкомами.

Известную трансформацию претерпели и наработки подкомиссии по вопросам избирательного права. Первоначально выборы предлагалось проводить по производственным округам (то есть по предприятиям и учреждениям). На выборах в высшие Советы избирательными округами должны были являться края, области и республики без учета численности проживающего в них населения. Определялось, что выборы правомочны, если в них участвовало не менее 75% от общего числа избирателей. В проекте инструкции о порядке проведения выборов было записано, что «списки кандидатов или отдельные кандидаты в народные депутаты могут вноситься (предлагаться) партийными, профсоюзными, общественными организациями, колхозами и отдельными гражданами как на предвыборных собраниях, так и опубликовываться в печати или путем вывешивания». Иначе говоря, кандидатов в депутаты могли выдвигать не только партийные, профсоюзные, общественные организации, трудовые коллективы, но и отдельные граждане. К числу наиболее значительных новелл следует отнести также предложения сделать выборы не только равными, прямыми и тайными, но и всеобщими, то есть отменить ограничения избирательных (а следовательно, и иных политических и гражданских прав) по классовому признаку. Были сформулированы и другие предложения, в частности об усилении депутатской неприкосновенности. Устанавливалось, что депутаты не могу т быть привлечены к ответственности государственными (имелся в виду НКВД) и судебными органами без согласия высшего органа государственной власти.

Большие споры в подкомиссии вызвал вопрос о конструировании избирательных округов. Что касается выборов в сельские, районные и городские Советы, то тут все были согласны на выборы по производственному признаку. Однако выборы в вышестоящие Советы предлагалось проводить по избирательным округам, пропорциональным численности населения. Это предложение содержалось и в записке Института советского строительства и права, где доказывалось, что принятый подкомиссией первоначальный вариант, когда в качестве избирательных округов при выборах в Верховный Совет должны были выступать края, области и республики, нарушает принцип равенства выборов, поскольку численность населения в них различна.

В записках ученых содержались и предложения по уточнению правового статуса депутата, порядку отзыва депутата. Так, в качестве одного из оснований для отзыва депутата называлось нарушение генеральной линии ВКП(б). После дискуссии все-таки было учтено предложение о выборах не только равных, но и всеобщих. Положения о «лишенцах» из проекта Конституции были изъяты. Однако организация выборов предполагалась все еще по производственному принципу, и в качестве избирательных округов по выборам в Верховный Совет СССР по-прежнему назывались края, области и республики, что вело к фактическому неравенству выборов.

Отказ от производственного принципа и переход к более демократическим территориальным избирательным округам, пропорциональным численности населения, произошел уже на заключительном этапе работы над конституционным проектом. Тогда же из него были изъяты положения о праве на инициативу (личную и групповую), о правах коллективов и общественных организаций. Особо следует отметить, что в сторону демократизации были пересмотрены принципы взаимоотношений исполнительной и судебной власти. В частности, был отвергнут принцип подчинения суда исполнительной власти и предложено, чтобы председатель, его заместители и члены Верховного суда СССР не назначались правительством, а избирались Верховным Советом СССР. Точно так же и Прокурор СССР должен был назначаться не правительством (как предлагали Крыленко и Вышинский), а Верховным Советом СССР. Эти предложения рабочей группы вошли затем и в окончательный текст Конституции СССР.

При окончательном редактировании проекта в раздел «Государственное устройство» была внесена важная формулировка, определявшая, что СССР «есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных советских социалистических республик», хотя в более ранних предложениях говорилось об объединении народов, а не союзных республик. Принципиальное значение имела статья 1 Конституции в редакции И. В. Сталина. Она гласила: «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое государство рабочих и крестьян». Эта статья заменила собой статьи 1 и 10 уже «согласованного проекта». В них говорилось, что СССР «есть социалистическое государство свободных тружеников города и деревни» (статья 1), а «советское общество состоит из свободных тружеников города и деревни – рабочих, крестьян (вариант – служащих), интеллигенции. Все они являются равноправными строителями социализма» (статья 10). В этой же статье была фраза о том, что «в Союзе ССР уничтожено деление на классы». Сталин исключил эту фразу из проекта. Однако, повторив в первоначальном проекте формулу «согласованного проекта» о том, что вся власть в СССР принадлежит Советам депутатов трудящихся (статья 3), Сталин добавил новую статью 2, в которой записал, что «политическую основу СССР составляют Советы рабочих и крестьянских депутатов – Советы депутатов трудящихся». Из этой формулировки вытекало, что Советы депутатов трудящихся – это Советы лишь рабочих и крестьянских депутатов. Упоминание об интеллигенции при этом было опущено. Тогда как в «согласованном проекте» подчеркивалось, что как рабочие и крестьяне, так и интеллигенция рассматриваются в качестве равноправных членов советского общества.

Важным этапом разработки и принятия сталинской Конституции стало ее всенародное обсуждение. И хотя в то время не существовало никаких установленных законом процедур всенародного обсуждения законопроектов, оно состоялось, так сказать, в директивном порядке. По рекомендации ЦК ВКП(б) Президиум ЦИК СССР постановил одобрить этот проект, созвать Всесоюзный съезд Советов для его рассмотрения и опубликовать проект для всенародного обсуждения.

Проект обсуждался на пленумах всех Советов и исполкомов страны, на партийных собраниях всех парторганизаций, общих собраниях всех учреждений, фабрик, заводов, колхозов, совхозов, воинских частей и т. д.

1 декабря 1936 года съезд одобрил проект Конституции и принял его за основу, избрал Редакционную комиссию во главе с И. В. Сталиным в составе 220 человек, поручив ей учесть результаты как всенародного обсуждения, так и обсуждения на съезде и представить доработанный вариант Конституции в трехдневный срок. Поправки, внесенные этой комиссией в 38 статей проекта Конституции, носили главным образом редакционный и уточняющий характер. Существенными были лишь изменения статей 35 и 49 проекта. В статье 35 был изменен порядок формирования Совета национальностей. Если ранее предусматривалось, что членов Совета национальностей делегируют Верховные Советы союзных и автономных республик и областные и окружные Советы автономных областей и округов, то теперь устанавливалось, что члены Совета национальностей избираются путем прямых выборов по национально-территориальным избирательным округам. В статье 49 расширялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР. Ему предоставлялось право своими указами не только истолковывать действующие законы, но и устанавливать новые правовые нормы, то есть законодательствовать в промежутках между сессиями Верховного Совета.

4 декабря 1936 года проект со всеми поправками, внесенными Редакционной комиссией, был рассмотрен Пленумом ЦК ВКП(б). Доклад о проекте Конституции и о работе Редакционной комиссии сделал Сталин. Пленум практически без обсуждения одобрил проект и рекомендовал съезду Советов его утвердить. Правда, на пленуме были попытки внести в проект некоторые поправки, но они были резко пресечены Сталиным, который относился к нему как к законченному документу. Так, нарком здравоохранения Г. И. Каминский предложил добавить в статье о предметах ведения Союза ССР к словам об установлении общих начал в области просвещения и здравоохранения добавить: «и руководит эпидемиологической работой (борьбой с эпидемиями), оборонными мероприятиями». Иначе, полагал он, наркомздраву будет трудно осуществлять эту работу. Сталин в ответ бросил издевательскую реплику: «Видите! Конституция мешает ему (Каминскому) лучше работать. Чепуха какая!» Когда Уншлихт предложил уточнить понятие референдума в Конституции и указать, что это не всенародный опрос, а всенародное голосование, то Сталин в столь же грубой форме отверг и эту поправку. Скорее всего, это произошло потому, что предложение Уншлихта имело серьезный содержательный смысл. Введение института всенародного голосования давало населению действительно серьезный властный ресурс, а проведение всенародного опроса имело сугубо вспомогательный характер при монопольном господстве партии. После такой отповеди никто из участников пленума уже не решился что-то реально обсуждать.

5 декабря 1936 года Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР и ввел ее в действие. С трибуны VIII съезда Советов Сталин проанализировал предложение избирать на всеобщих выборах не только депутатов Верховного Совета, но и высшее по Конституции должностное лицо государства – Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Речь шла ни много ни мало о введении в СССР института, фактически совпадающего в основных чертах с институтом всенародно выбираемого президента. Сталин понял это предложение именно так и, рассматривая его, сознательно оперировал термином «президент». Он выступил против данного предложения, мотивируя свое мнение следующим образом: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный – это Президиум Верховного Совета, включая и председателя Президиума Верховного Совета, избираемый не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетный Верховному Совету»^[45].