Глава 1
Правовая природа и назначение государственного контроля

§ 1. Содержание и сущностная характеристика государственного контроля

Контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни. Его существование и особенности проявления порождены комплексом социально-экономических факторов, отражающих важнейшие закономерности социального развития, поэтому для эффективного использования возможностей контроля в решении стоящих перед ним задач немаловажное значение имеет правильное понимание его сущности.

Термин «контроль» с начала его появления употреблялся для обозначения некоего сличения, проверки. Так, если в «Толковом словаре русского языка» Д. Ушакова контроль определяется как наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки^[12], то у В. Даля контроль – это «учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся поверкою отчетов»^[13]. В «Словаре русского языка» С. И. Ожегова «контроль – это: 1) проверка, а также наблюдение с целью проверки; 2) лица, занимающиеся этим делом, контролеры»^[14]. В «Большой советской энциклопедии» «контроль (франц. controle, от contrerole – список, ведущийся в двух экземплярах) – проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений»^[15]. В Англии этим словом первоначально называли второй экземпляр списка, предъявляемого одним финансовым агентом другому для сличения с оригиналом^[16].

Впоследствии содержание данного термина значительно расширилось в связи с тем, что его стали использовать для обозначения одной из функций управления обществом. Это предопределило распространение понятия «социальный контроль», широко используемого ныне в философии, экономической, юридической и других общественных науках. Полагаем, что определение сущностного содержания «социального контроля» имеет важное значение для установления правовой природы государственного контроля.

Интересно, что понимание социального контроля неоднозначно в различных областях научных знаний. Например, в философии получило распространение определение социального контроля как совокупности процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т. п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы^[17].

Философия рассматривает социальный контроль как особую социальную функцию, обусловленную характером производства и распределения продуктов. Функция контроля возникла на ранней стадии развития человечества в эпоху первобытнообщинного строя с переходом людей к родовой форме организации^[18].

«В самом общем виде, – отмечает В. И. Туровцев, – контроль представляет собой систему мер, направленных на реализацию требований общества или каких-то социальных групп в целях регулирования общественных отношений»^[19].

Таким образом, сфера применения социального контроля весьма широка, что обусловливает многообразие конкретных форм и способов его осуществления. В связи с этим отдельные общественные науки в рамках приведенного философского понятия вырабатывают свои, более конкретные, определения социального контроля, содержание которых обусловливается, прежде всего, спецификой предмета исследования той или иной науки.

Например, известный польский социолог Я. Щепаньский пишет: «Каждая социальная группа вырабатывает… ряд мер, способов внушения и убеждения, предписаний и запретов, систем принуждения и давления вплоть до применения физического насилия, систему способов выражения признания, отличия, наград, благодаря которым поведение подгрупп и индивидов приводится в соответствие с принятыми образцами деятельности, осуществляется с соблюдением критериев ценностей – словом, при помощи которой формируется конформизм членов. Эту систему мы называем системой социального контроля»^[20].

В науке управления социальный контроль рассматривается как одна из составных частей, функций управления. В связи с этим среди специалистов в этой области научных знаний получило наиболь шее распространение определение, согласно которому социальный контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта в целях устранения его отклонений от заданных параметров^[21].

Из определения социального контроля, выработанного наукой управления, видно, что его сущность состоит в применении таких мер, которые обеспечивают возможность наблюдения за определенным объектом и проверки его соответствия предъявляемым требованиям. Вместе с тем контроль не является только средством получения определенной информации. «Выявляя отклонения и их причины, – указывает В. Г. Афанасьев, – контроль определяет пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на субъект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы»^[22].

В. М. Горшенев и И. Б. Шахов обращают внимание на то, что контрольная деятельность «…сопутствует динамическим процессам общественной жизни, сопровождает их, способствует и обеспечивает развитие общественных отношений с предоставлением подконтрольным объектам возможностей для самостоятельного, инициативного воздействия в рамках допустимой модели. И в этом смысле сущность контроля состоит в выявлении соответствия деятельности тех или иных органов и лиц, поставленных перед ними задач, результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и способов их достижения, а также их причин, чтобы создавать предпосылки для глубокого знания и корректировки процессов управления»^[23].

По мнению Е. В. Шориной, процесс осуществления контроля включает в себя три стадии: стадию констатации, т. е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т. е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации^[24].

Следует отметить, что термин «коррекция» имеет латинское происхождение и означает исправление; корректировать означает вносить коррективы, поправки во что-либо, исправлять что-либо^[25]. Однако обращает на себя внимание то обстоятельство, что авторы вы шепроцитированных высказываний не рассматривают контроль как корректировку в собственном смысле этого слова, употребляя такие выражения, как «определение путей корригирования», «создание предпосылок для корректировки», «разработка мероприятий по корректировке и принятие мер к их реализации».

Тем самым определяется одна из существенных особенностей социального контроля, которая состоит в том, что в процессе управления он используется не столько в качестве средства регулирования общественных отношений, сколько в качестве средства организации, создания предпосылок для такого регулирования.

Е. В. Шорина, справедливо возражая против встречающихся в литературе утверждений, что главное в управлении – проверка исполнения, указывает: «Хотя контроль необходим в любой области общественной деятельности, он не является самоцелью и нужен для того, чтобы обеспечить качественное выполнение принятых решений. Не следует поэтому преувеличивать роль контроля… Подобное преувеличение вольно или невольно ведет к принижению других функций управления»^[26].

Польский профессор Е. Старосьцяк отмечает, что контроль в сфере управления имеет вторичный, производственный характер, поскольку касается деятельности, которая уже существует помимо и независимо от контроля^[27]. Социальный контроль в этой связи он определяет как «наблюдение, определение или выявление фактического положения дела, сопоставление фактического положения дела с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях, однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки»^[28].

Таким образом, социальная значимость контроля определяется тем, что с его помощью выявляются различные отклонения, их причины и создаются организационные предпосылки для последующего устранения этих несоответствий.

В плане раскрытия содержания контрольной деятельности большинство авторов придерживаются единого понимания назначения проверочных действий, определяющих их проведение с целью установления законности, правильности и целесообразности контролируемой деятельности.

В числе правовых аспектов контрольной деятельности интерес представляет разработка вопросов о взаимосвязи контроля и власти как общественного отношения, о властном характере контрольных действий и некоторые другие.

Подчеркивая властный характер контрольной деятельности, Ю. М. Козлов указывает, что «властность контроля проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц; в) непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения»^[29].

Ряд авторов отмечают, что «существует различное понимание сути контроля: а) контроль как собственно власть; б) контроль как некий механизм (технология власти); в) контроль как принадлежность власти ее субъекту (тому, кто несет власть, обладает ею)»^[30].

По мнению Ф. Ш. Измайловой, контроль может рассматриваться как система наблюдения и проверки процессов функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых им управленческих решений и результатов их выполнения, выявления отклонений от требований, сформированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов^[31].

Контроль – это проверка качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, нормами и другими нормативными документами^[32].

Существуют и другие подходы к определению понятия «контроль». В частности, авторы книги «Основы менеджмента» рассматривают контроль как процесс, обеспечивающий достижение целей органами власти и управления. Он необходим для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми^[33].

Полагаем, что Г. В. Атаманчук справедливо отмечает, что при этом нередко игнорируется стадия контроля выполнения и опера тивного информирования, а контроль понимается лишь как подведение итогов. Между тем контроль представляет собой обратную связь, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений. При его осуществлении целесообразно выбирать контрольные параметры, в которых содержится вклад соответствующих явлений, отношений и процессов в общественную жизнедеятельность, а также находить критические точки, в которых наблюдаемые или преобразуемые явления, отношения и процессы протекают наиболее трудно, кризисно. Информирование в данной стадии должно идти непрерывно, с момента начала исполнения решения^[34].

В отечественной и зарубежной литературе выделяют и другие аспекты контроля. Контроль считают средством решения поставленных задач, чертой стиля деятельности, принципом руководства и др.

Анализ литературных источников может быть продолжен. Однако отмеченное уже позволяет получить достаточно полное представление о выработанных наукой воззрениях на сущность контроля. Вместе с тем целый ряд вопросов, относящихся к содержанию контроля как элементу управления вообще и особенно управления в органах, осуществляющих контрольные и надзорные функции, его связям с другими управленческими подсистемами, еще не получил достаточного освещения. В этой связи представляется чрезвычайно важным и актуальным с точки зрения современного этапа разработки теории контроля разграничивать различные уровни самой теории контроля. В частности, видимо, нужно разграничивать контроль как общесоциальное явление, контроль как категорию исторически определенного способа производства, контроль в различных сферах общественной жизни. Далее следует выделить специфические черты контроля, связанные с особенностями субъекта, осуществляющего этот контроль (внутриведомственный, ведомственный, надведомственный) и надзорные функции.

Функциональное назначение контроля, специфика задач, стоящих перед различными органами, определяет множественность видов его осуществления. Виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического, развития государства, а также от юридических традиций последнего.

В зависимости от научных и практических задач в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий и взаимоотношений субъекта контроля с подконтрольным объектом, стадии управления, на которых проводится контроль, юридические послед ствия контроля и др. Классифицировать виды контроля можно по различным основаниям, исходя из целей классификации, из того, какие свойства рассматриваемого явления в данный момент представляют наибольший интерес.

Обычно различают два основных вида социального контроля: общественный и государственный, в каждом из которых выделяют разновидности.

Е. В. Шорина отмечала, что в СССР и других социалистических странах имелось четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов государственного управления: государство, общественные организации, трудовые коллективы, граждане. В зависимости от того, о каком из субъектов идет речь, она выделяла государственный контроль, контроль общественных организаций, трудовых коллективов и контроль, осуществляемый гражданином непосредственно, независимо от того, является ли он членом какой-либо общественной организации^[35].

Другие авторы считали, что в СССР существовал партийный контроль, государственный контроль, система органов народного контроля (государственно-общественный контроль) и иные (кроме партийного) виды общественного контроля: контроль профсоюзных, кооперативных, комсомольских и других общественных организаций, а также контроль, осуществляемый гражданами непосредственно^[36].

С. Н. Иконников полагал, что советская система контроля включала в себя следующие основные виды: партийный контроль, государственный контроль, осуществляемый от имени государства с использованием государственных полномочий, контроль, осуществляемый органами народного контроля, сочетающий государственный и общественный контроль, т. е. контроль общественных организаций, контрольные полномочия которых не носили, как правило, властного характера^[37].

Следует отметить, что внутри сложного видового понятия «государственный контроль» различался контроль Советов народных депутатов, контроль органов государственного управления, их руководителей и иных должностных лиц, прокурорский надзор, судебный контроль. В общественном контроле также выделялось множество проявлений: контроль общественных организаций, трудовых коллективов, контроль, осуществляемый отдельными гражданами, и др. При этом партийный контроль обычно выделялся из контроля иных общественных организаций в самостоятельный вид контроля^[38].

Р. А. Сафаров предлагал в качестве самостоятельного субъекта общественного контроля выделить институт общественного мнения. Исходя из того, что в системе советского контроля существовал специфический его вид, «контроль общественного мнения», он полагал, что это – самостоятельный субъект контроля, существующий наряду с непосредственным контролем граждан и контролем общественных организаций.

Ряд авторов, отмечая, что на практике для государственного и общественного контроля характерны тесная взаимосвязь и взаимодействие, предложили выделить особый вид социального контроля – государственно-общественного, сочетающего в себе как государственные, так и общественные начала^[39]. При этом в качестве примера государственно-общественного контроля в литературе обычно приводится деятельность, осуществлявшаяся органами народного контроля. Некоторые авторы фактически отождествляли государственно-общественный и народный контроль, выделяя последний в самостоятельный вид социального контроля наряду с государственным и общественным^[40].

С точки зрения предмета контроля, т. е. круга проверяемых вопросов, контроль можно подразделить на общий (ведется в отношении деятельности проверяемого объекта в целом) и специальный (проводится в отношении либо определенного вида деятельности, либо определенного рода организаций)^[41].

При осуществлении общего контроля проверяется соответствие решений и действий подконтрольного объекта Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным актам, а также своевременность и качество исполнения решений государственных органов.

Специальный (функциональный) контроль. Контролируется одна из сторон деятельности подконтрольного объекта. К специальным видам контроля относятся: финансовый контроль, контроль за состоянием окружающей природной среды, производственно-технический контроль (за состоянием промышленной безопасности на территории Российской Федерации, за производством расщепляющихся материалов и безопасностью на атомных электростан циях и др.), валютно-экспортный контроль, контроль за использованием государственной собственности, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства (включая деятельность отраслей естественных монополий) и др. К основным видам специального контроля, имеющим особую значимость на современном этапе становления в России рыночной экономики, относятся: контроль за расходованием государственных средств и использованием государственного имущества; контроль за уплатой налогов; контроль за приватизацией госсобственности; валютно-экспортный контроль; контроль за соблюдением антимонопольного законодательства; контроль за состоянием окружающей природной среды и использованием природных ресурсов стратегического значения; контроль за состоянием промышленной безопасности на территории Российской Федерации; контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны; контроль за соблюдением качества и безопасности товаров (продукции), норм и правил торговли (услуг); таможенный контроль^[42].

Специальный контроль осуществляется: специально уполномоченными органами государственной исполнительной власти; структурными подразделениями государственных органов исполнительной власти; органами государственной представительной власти.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный (превентивный), текущий и последующий^[43].

Предварительный контроль представляет собой проверку контролируемых объектов, проводимую до начала исполнения управленческих решений, получения информации об имевших место нарушениях. Он позволяет предотвратить возможные нарушения до их фактического совершения, а потому играет важную роль в создании надежной системы управления государственными финансовыми и материальными ресурсами.