Аналогичный подход существует в некоторых зарубежных странах. Например, случаи использования упрощенной процедуры въезда наряду с общими основаниями закреплены в Законе Республики Польша от 13 июня 2003 г. «Об иностранцах». В качестве исключительных оснований для применения упрощенного порядка выдачи виз данный нормативный акт определил необходимость оказания медицинской помощи с целью спасения жизни, интересы Польши, обязательное личное присутствие при рассмотрении какого – либо дела органами публичной власти, исключительные личные обстоятельства (ст. 33). Также в упрощенном порядке получают визы участники благотворительных и спасательных акций. При этом все изъятия из общего порядка получения виз четко определены на законодательном уровне.

В настоящее время наблюдается обратный процесс – постепенного смещения уровня регламентации правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на законодательный уровень. В результате такого процесса был существенно расширен предмет регулирования Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ: он регламентирует общественные отношения не только в сфере миграции, но и в трудовой, административной и некоторых иных сферах (что выходит за пределы предмета, установленного положениями ст. 1 Закона).

Примером таких «несвойственных» вопросов являются особенности трудовой деятельности работников – иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку это скорее сфера регулирования трудового законодательства. В литературе неоднократно подчеркивалась целесообразность создания соответствующей главы в рамках Трудового кодекса Российской Федерации и перенесения в нее норм из Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», тем не менее на практике регулирование осуществляется именно в рамках Федерального закона.

Кроме того, представляется несогласованным с нормами действующего законодательства закрепление порядка административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Например, вопросы административной ответственности, а именно положения ст. 34 «Порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации» Федерального закона № 115–ФЗ. Правовая природа административного выдворения не вызывает вопросов – это мера административного наказания, закрепленная в ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях», при этом согласно нормам ст. 3.2 такой вид административного наказания, как административное выдворение, может быть установлен только данным Кодексом.

Аналогичное замечание можно высказать и в отношении положений ст. 7 данного Федерального закона, в соответствии с которой разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации. Приведенная норма не согласуется со ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. С учетом содержания ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации можно утверждать, что федеральный законодатель не имел права увеличивать срок, в течение которого лицо будет считаться подвергнутым административному наказанию, иначе, чем через внесение изменений в Кодекс.

С 15 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № 385–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым в Федеральный закон № 115–ФЗ внесены изменения, устанавливающие, что существенным условием гражданскоправового договора на выполнение работ (оказание услуг) будет являться обеспечение получения высококвалифицированным специалистом и членами его семьи медицинской помощи в течение срока действия заключаемого договора. Однако регулирование существенных условий гражданско – правового договора, гражданско – правовых отношений не может осуществляться на уровне нормативно – правового акта миграционного законодательства (в частности, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), а также с помощью методов регулирования, применяемых в миграционном праве. В противном случае можно говорить о нарушении базового принципа гражданского права – свободы договора (ст. 2, ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации): граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Ситуация, связанная с расширением границ правового регулирования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», представляется вполне логичной, учитывая, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регламентируется нормами различных отраслей права. Вместе с тем данный Федеральный закон не охватывает все многообразие миграционных отношений, оставляя регламентацию целого ряда объективно требующих законодательного обеспечения отношений на уровень подзаконного регулирования^[89].

Систематическое образование на стыке однородных смежных отраслей «пограничных» отношений служит проявлением подвижности границ между отраслями права как следствия развития общественных отношений. Сохраняя черты одной отрасли, такие отношения приобретают черты и смежной отрасли права. По мере дальнейшего развития «пограничных» отношений число «заимствованных» черт может увеличиваться^[90].

На аналогичные процессы указывал и С. С. Алексеев: формирование смешанных институтов вызвано тесным контактированием между отраслями, их взаимопроникновением, обусловленным существованием «пограничных» общественных отношений, функциональными и генетическими связями, необходимостью «подстройки» под режим соседнего участка правового регулирования^[91].

Как уже было отмечено ранее, некоторые права и свободы, провозглашенные в Конституции Российской Федерации, распространяющиеся формально на каждого, фактически могут иметь различное содержание в зависимости от наличия гражданства (в частности, при наличии международного договора может быть установлен преференциальный режим въезда или пребывания), времени пребывания на территории Российской Федерации, а также ряда иных аспектов.

Правовое положение в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства зависит также от наличия специального правового статуса. Правовой статус, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан страны, обычно получает нормативную конкретизацию применительно к отдельным категориям и группам граждан; на этой основе складываются специальные правовые статусы различных категорий населения^[92]. Применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства можно выделить такие виды специального правового статуса, как беженец, вынужденный переселенец, трудящийся – мигрант и др. Выделение данных категорий обусловлено наличием специфических прав и обязанностей, особенностей предоставления статуса, гарантий и защиты со стороны государства.

Статус беженца был регламентирован одним из первых, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации. Говоря об особенностях правового статуса беженцев, можно отметить следующее. Правовой статус, предоставленный беженцу в стране гражданской принадлежности (постоянного проживания для лиц без гражданства), носит формальный характер, поскольку лицо практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой «своего» государства, связь с ним фактически утрачена. В соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении в случае надобности формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем. В итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или преимущественно проживающие в Российской Федерации, могут быть признаны вынужденными переселенцами. На специфику правового статуса вынужденных переселенцев указал в 2002 г. Конституционный Суд Российской Федерации^[93]. В частности, Конституционный Суд отметил, что статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет, однако при наличии обстоятельств, препятствующих ему в обустройстве на новом месте жительства, срок действия статуса продлевается органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Следовательно, данный статус имеет специальный, целевой и срочный характер. По мере исполнения государством своих обязанностей по восстановлению нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом, сокращается. С истечением же установленного срока и при отсутствии оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается.

Можно отметить еще одну особенность, общую для правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев: беженцами, вынужденными переселенцами становятся не в силу официального признания, а фактического состояния.

По той или иной причине отдельные конституционные права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть существенно ограничены на практике. В спектре конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и закрепления «национального режима» этот вопрос приобретает особую актуальность.

Один из наиболее ярких примеров связан с реализацией права на свободу передвижения. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является основной составляющей правового статуса любого лица независимо от гражданства; оно закреплено во многих фундаментальных международных актах по правам человека как универсальное, не ограниченное по кругу лиц^[94]. Указанное право относится к числу личных, так называемых прав «первого поколения», то есть призванных «обеспечивать свободу и автономию индивида как члена гражданского общества, его юридическую защищенность от какого – либо незаконного вмешательства»^[95].

В этой связи вызывает вопросы запрет для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Очевидна несогласованность данной нормы с положениями ч. 3 ст. 27 Конституции Российской Федерации, что ясно даже исходя из формулировок норм: «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право…» и «временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе…».

Кроме того, представляется необоснованным ограничение выбора места проживания в пределах субъекта Федерации для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку существующая система квотирования построена с учетом территории субъекта, а не его части. В связи с этим рекомендуется разрешить указанной категории лиц по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого им разрешено временное проживание.

Следует отметить, что в зарубежной практике не всегда свобода передвижения по внутригосударственной территории распространяется на любое лицо независимо от гражданства. Например, особенностью конституционного закрепления свободы передвижения и проживания в Конституционном Акте Канады 1982 г. (ст. 6) является ее распространение исключительно на канадских граждан.

Системный анализ установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод позволяет сделать вывод, что с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связана реализация иных конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть причиной возникновения проблем в реализации иных конституционных прав, в частности, свободы труда: так, временно проживающий иностранный гражданин – работник вправе выбрать место работы только в пределах определенного субъекта, указанного в разрешении на временное проживание.

Провозглашенный в Конституции Российской Федерации принцип равенства вовсе не означает, что государство должно предоставлять абсолютно идентичные права как иностранным гражданам и лицам без гражданства, так и своим собственным гражданам. Речь идет о равенстве возможностей независимо от естественных и социальных свойств личности. Данный вывод подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 24 ноября 2005 г. № 424–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зайцева Ивана Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 1 ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»: принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных норм в отношении лиц, принадлежащих к другим категориям. Поэтому конституционный принцип равенства не может считаться нарушенным, когда различия между теми или иными категориями лиц являются достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование. Вместе с тем ограничения должны носить обоснованный характер.