Проблема ненадлежащего исполнения обязательств страны пребывания штаб-квартиры ООН

Говоря о злоупотреблениях как одной из причин, обосновывающих необходимость в реформировании ООН, следует обозначить проблему ненадлежащего исполнения США своих обязательств в качестве страны пребывания штаб-квартиры ООН, что, в частности, выражается в невыдаче виз членам официальных делегаций из России, в задержках с продлением виз сотрудникам постоянного представительства России при ООН и членам их семей, визовой дискриминации российских граждан, прошедших конкурс на замещение вакантных должностей в Секретариате ООН и т. д.

Представим ситуацию, что российскому должностному лицу, направляющемуся в США для участия в официальном мероприятии ООН, американские власти отказывают в выдаче визы. Выясняется, что, по данным Управления по контролю за иностранными активами США (OFAC), условный российский гражданин находится под индивидуальными санкциями SDN в рамках программы «Ukraine-EO13661». Правовым основанием включения лиц в данный список является Указ Президента США (Executive Order) № 13661 от 19 марта 2014 г. Согласно ст. 2 этого Указа право на въезд в США лицам, включенным в санкционный список, приостанавливается.

Важно! Статья 2 Указа Президента США № 13661: «Настоящим я нахожу, что неограниченный иммиграционный и неиммиграционный въезд в Соединенные Штаты иностранцев, которые, как определено, соответствуют одному или нескольким критериям в разделе 1(а) этого указа, нанесет ущерб интересам Соединенных Штатов, поэтому настоящим я приостанавливаю въезд таких лиц в Соединенные Штаты в качестве иммигрантов или неиммигрантов. Такие лица должны рассматриваться как лица, подпадающие под действие раздела 1 Прокламации 8693 от 24 июля 2011 года (Приостановление въезда иностранцев, подпадающих под действие запретов Совета Безопасности ООН и санкций в рамках Закона о чрезвычайных экономических полномочиях)».

Особенность данной правовой нормы состоит в уравнивании международных санкций Совета Безопасности ООН и национальных (внутригосударственных) ограничительных мер на въезд на территорию США, что неоднозначно само по себе. Юридически такое уравнивание санкционных режимов не согласуется с международным правом и практикой правоприменения в других странах. Такие санкции не могут уравниваться в силу различной природы (международные и национальные санкции), правовой основы установления (резолюция Совета Безопасности ООН с консенсусным голосованием и единолично вынесенный Указ Президента США), цели (преследование лиц, нарушающих международный мир и безопасность в случае с санкциями ООН, и ограничение права на свободу передвижения по политическим мотивам в случае с санкциями США).

Неправомерность решений американских властей, отказывающих членам национальных делегаций в выдаче виз для участия в мероприятиях ООН с точки зрения международного права очевидна. Между ООН и правительством США заключено Соглашение относительно месторасположения Центральных учреждений Объединенных Наций (резолюция 169 (II) Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 1947 г.).

В Соглашении среди прочего регламентируется процедура выдачи виз (раздел 13): «а) Действующие в Соединенных Штатах законы и постановления относительно въезда иностранцев в страну не должны применяться так, чтобы они нарушали привилегии, указанные в разделе 11. Когда требуются визы для лиц, указанных в настоящем разделе, эти визы должны выдаваться безвозмездно и в возможно краткий срок».

Важно! Федеральные власти, власти штатов и местные власти Соединенных Штатов не должны чинить препятствий проезду в район Центральных учреждений или выезду из этого района:

• представителей или должностных лиц, членов Организации Объединенных Наций или специализированных учреждений, как они определены в п. 2 ст. 57 Устава, или семей этих представителей или должностных лиц;

• экспертов, выполняющих поручения Организации Объединенных Наций или указанных специализированных учреждений;

• представителей прессы, радио, кино или других видов информации, когда эти представители аккредитованы при Организации Объединенных Наций (или при этих специализированных учреждениях) с согласия Организации, по консультации с правительством Соединенных Штатов;

• представителей неправительственных организаций, привлекаемых Организацией Объединенных Наций для консультации в соответствии с положениями ст. 71 Устава, или

• других лиц, приглашенных в район Центральных учреждений Организацией Объединенных Наций, или вышеозначенными специализированными учреждениями по служебным делам.

Ратифицируя указанное Соглашение, Конгресс США сделал следующую оговорку: «Ничто в этом документе не должно истолковываться как уменьшение, ограничение или ослабление права Соединенных Штатов защищать свою собственную безопасность и полностью контролировать въезд иностранцев на любую территорию Соединенных Штатов, кроме района штаб-квартиры и территорий в непосредственной близости, а также районов, которые нужно пересечь для транзита».

Таким образом, и Соглашение, и сделанная Конгрессом США оговорка ограничивают американскую юрисдикцию препятствовать доступу иностранных лиц в центральные учреждения ООН. Единственной возможностью оспорить «зловредную» визовую политику является возбуждение процедуры арбитража между ООН и США, которая предусмотрена разделом 21 Соглашения: «а) Все разногласия между ООН и США относительно толкования или применения настоящего соглашения или какого-либо дополнительного соглашения, которые не могут быть разрешены путем переговоров или других установленных методов, передаются для окончательного разрешения на рассмотрение третейского суда, состоящего из трех арбитров, из которых один назначается Генеральным Секретарем, другой – государственным секретарем Соединенных Штатов, а третий выбирается совместно обеими сторонами или, в том случае, если последние не могут прийти к соглашению – Председателем Международного Суда».

С 2021 г. Российская Федерация официально направляла неоднократные запросы Генеральному секретарю ООН с требованием возбудить такое арбитражное разбирательство против США из-за невыдачи виз официальным лицам, однако эта процедура так и не была запущена. Целесообразно учитывать, что против Российской Федерации, когда-то более явно, когда-то скрытно, работает Секретариат ООН, где преобладают представители западных государств. В этом контексте вполне можно утверждать, что Секретариат ООН является сегодня одним из инструментов антироссийской политики Запада.

Генеральный секретарь в соответствии с Уставом ООН является главным административным должностным лицом Организации, действует в этом качестве на всех заседаниях главных органов (кроме Международного суда) и выполняет такие задания и функции, которые возлагаются на него этими органами. Действительно, он может выполнять определенные функции политического характера, включая доведение до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать международному миру и безопасности. Вместе с тем членами ООН являются суверенные государства, в то время как Генеральный секретарь не может рассматриваться как самостоятельный субъект международных отношений. В связи с этим его действия должны быть, по определению Министра иностранных дел Российской Федерации С. В. Лаврова, нейтральными и сводиться прежде всего к выполнению поручений государств-членов, а его заявления не могут основываться на собственной трактовке тех или иных международных событий, тем более противоречащей позициям, в частности, постоянных членов Совета Безопасности.

Дискуссии о пределах полномочий Генерального секретаря ООН ведутся давно, по существу со времен Трюгве Ли и Дага Хаммаршельда, которые стремились расширить прерогативы, присущие этому посту. На определенном этапе СССР, а позже Россия приветствовали намерения генеральных секретарей ООН повысить свой международный статус, особенно в тех случаях, когда они осмеливались действовать самостоятельно, не ориентируясь на указания из Вашингтона. Однако сейчас – не тот случай.

Проблема реформирования Совета Безопасности ООН

Говоря о реформе ООН, чаще всего подразумевается именно Совет Безопасности. В условиях геополитической конфронтации деятельность этого важнейшего органа осложнена как никогда, поскольку в центре противостояния оказались его постоянные члены, которые блокируют решения друг друга, используя «право вето». Это вызывает обоснованное недовольство остальных государств, не обладающих особым статусом, но ожидающих при этом решения насущных международных проблем.

«Право вето» постоянных членов СБ ООН закреплено в п. 3 ст. 27 Устава Организации, в соответствии с которым решения Совета по всем вопросам, кроме процедурных, считаются принятыми при наличии девяти голосов «за», включая «совпадающие голоса всех постоянных членов». В последние годы наиболее активно данный инструмент применяет Россия, к которой зачастую присоединяется и Китай. Так, с января 2007 г. наша страна прибегала к задействованию права вето 29 раз, в половине случаев – совместно с Пекином. При этом в течение предыдущих 30 лет Москва блокировала резолюции Совета лишь девять раз. Во многом такая динамика связана с началом гражданской войны в Сирии и попытками западных государств превратить ООН в площадку для давления на сирийское правительство: с 2011 г. российское вето было наложено на 17 документов по данному сюжету.

Среди последних примеров использования нами указанного механизма также следует отметить голосование против американо-албанской резолюции об «агрессии против Украины» сразу после начала СВО, американской резолюции об ужесточении санкционного режима в отношении КНДР в мае 2022 г. и ирландско-нигерской инициативы об увязке тематики климата и безопасности в декабре 2021 г.

Что касается США, то американцы являлись абсолютными рекордсменами по применению вето в период с 1976 по 2006г., задействовав его 66 раз. Однако в последние 15 лет Вашингтон заметно сократил использование этого инструмента (всего четырежды за последние 15 лет) и отныне прибегает к нему лишь для защиты интересов Израиля в контексте ближневосточного урегулирования. Великобритания и Франция не применяют право вето с 1989 г. Большинство случаев блокирования Лондоном и Парижем документов Совета Безопасности ООН пришлось на период 1976–1990 гг. В рамках указанного временного промежутка британцы и французы совместно с американцами, в частности, голосовали против резолюций с осуждением режима апартеида в ЮАР и действий южноафриканцев в ходе войны за независимость в Намибии, а в 1989 г. воспрепятствовали осуждению в Совете американского вторжения в Панаму. Кроме того, Париж и Лондон накладывали вето на невыгодные для них резолюции по колониальной тематике: по ситуации вокруг острова Майотта в 1976 г. и Мальвинских / Фолклендских островов в 1982 г. соответственно.

В 2023 г. Великобритания, США и Франция вместе выступили «против» российского проекта резолюции о расследовании деятельности американских биолабораторий на Украине.

Небезынтересно отметить голосование в марте 2023г. по российскому проекту резолюции, предполагавшему запуск объективного международного расследования в связи с подрывом газопроводов «Северный поток» и «Северный поток-2», которая не была принята в силу следующего расклада: поддержали проект три государства, «против» не проголосовал никто, а 12 воздержались. Из развивающихся стран этот проект поддержала только Бразилия (член БРИКС), остальные не голосовавшие «за» воздержались, включая трех представителей Африканского континента (Габон, Гана, Мозамбик). Таким образом, фактически эти страны «подравнялись» под США и их западных союзников.

В контексте реформирования Совета Безопасности ООН высказываются различные точки зрения относительно изменения его состава. Позиции государств можно условно классифицировать следующим образом.

1.Члены «Группы четырех» (G4), в которую входят Бразилия, Германия, Индия и Япония, добиваются постоянного членства в Совете Безопасности ООН для 6 стран, включая себя, и временного – еще для 4 государств. В совместном заявлении группы в марте 2023 г. было предложено увеличить число мест в СБ ООН до 25 или 26. В случае принятия такого решения «Группа четырех» G4 предлагает новым постоянным членам отказаться от права вето как минимум на 15 лет.

2. Африканская группа, состоящая из 54 членов, также предложила сформировать Совет Безопасности ООН в составе 26 человек, в котором четыре места отводятся двум постоянным и двум временным африканским государствам.

В числе других постоянных членов должны быть два представителя Азии и по одному представителю Латинской Америки и Западной Европы, или «группы других государств». В то же время временное членство предлагается предоставить по одной стране из Азии, Восточной Европы и Латинской Америки или Карибского бассейна. Представители этой группы выступают против «права вето», утверждая, что если оно останется в силе, то им тоже должно быть предоставлено такое право.

3. Россия и Китай обеспокоены доминированием Запада в Совете Безопасности ООН. Россия выступает за расширение состава за счет стран Азии, Африки и Латинской Америки. Китай, в свою очередь, утверждает, что членство не сбалансировано между Севером и Югом. Пекин желает, чтобы в нем участвовали страны Азии, Африки, Латинской Америки и арабские страны.

4.Группа развивающихся стран Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна, Азии и Тихого океана (Группа L.69) требует ротационного членства в Совете Безопасности ООН для малых островных развивающихся государств, которые составляют около 20 % государств-членов ООН. Также группа выступает за предоставление постоянных мест в Совете Безопасности странам Африки, Азии, Латинской Америки, Карибского бассейна, Западной Европы и «группе других государств».

5.Группа арабских стран выступает против «права вето», которое принадлежит только 5 государствам. Арабская группа стран-членов ООН также поддерживает предложения по реформе. Она выступает за предоставление арабским странам права постоянного членства в Совете Безопасности ООН в случае его расширения.

6.Группа «Союз за консенсус», в которую входят такие страны, как Аргентина, Италия, Испания, Канада, Мексика, Пакистан, а также Китай и Индонезия в качестве наблюдателей, призывает к реформированию Совета Безопасности ООН. Согласно предложению этой группы, число членов должно увеличиться до 26 при сохранении статуса пяти постоянных членов. 20 временных членов Совета должны избираться Генеральной Ассамблеей ООН сроком на два года. Из 20 временных членов шесть будут избраны от Африки, пять – от Азии, четыре – от Латинской Америки и Карибского бассейна, три – от Западной Европы и два – от Восточной Европы. «Союз за консенсус» также объявил, что готов поддержать систему, при которой временные члены Совета могут быть переизбраны.

Говоря о реформировании Совета Безопасности ООН, нельзя не упомянуть проблему его уставных полномочий, которые также нуждаются в уточнении. Члены ООН возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности (ст. 24 Устава). Означает ли это, что Совет Безопасности имеет неограниченную компетенцию? В общем контексте рассматриваемой проблемы необходимо отметить, что многие западные специалисты полагают, что международная организация обладает так называемой подразумеваемой компетенцией, т. е. прямо не зафиксированной в учредительном акте, но вытекающей из общих целей и принципов. Данная доктрина также была воспринята Международным Судом ООН в консультативном заключении по некоторым расходам ООН: «В соответствии с международным правом следует считать, что ООН обладает теми полномочиями, которые, хотя и не закреплены в Уставе, подразумеваются и обязательно предоставляются, поскольку они необходимы для выполнения ее функций».