Новый этап развития ГЭЭ

С момента принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе» (1995 г.), закрепившем практику проведения государственной экологической экспертизы, определенной Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», был разработан и принят целый ряд законодательных актов и нормативно-методических документов.

К началу 2000 г. система государственной экологической экспертизы имела структурированное и развитое законодательное и нормативно-методическое обеспечение. Требование обязательного проведения государственной экологической экспертизы и учета положительного заключения государственной экологической экспертизы было закреплено в четырнадцати федеральных законах и не могло быть проигнорировано.

Укажем основные нормативные акты, регламентирующие вопросы использования и/или изъятия объектов живой и неживой природы и являющиеся неотъемлемой частью правового поля, регламентирующего проведение государственной экологической экспертизы. Это Лесной Кодекс (1997), Водный Кодекс (1995), Законы «О животном мире» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «О недрах» (1995), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995), другие законодательные акты.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в Госкомэкологии России организация и проведение государственной экологической экспертизы осуществлялись Управлением государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России и специализированными экспертными подразделениями в составе территориальных комитетов в 89 субъектах Российской Федерации.

Однако вскоре во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было создано Министерство природных ресурсов РФ. На него было возложено осуществление функций упраздняемого Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, в том числе функция организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В новой структуре центрального аппарата МПР России в целях выполнения задач, определенных для Министерства природных ресурсов Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2000 г. № 495, приказом МПР России от 13.07.2000 г. № 178 было организовано Управление государственной экспертизы. Однако Положение об Управлении государственной экспертизы как подразделении МПР России так и не было утверждено.

В тоже время приказом МПР России от 19.07.2000 г. № 184 было принято решение о создании при МПР России Федерального государственного учреждения (ФГУ) «Госэкоэкспертиза».

Уставом ФГУ «Госэкоэкспертиза» было определено, что «учреждение осуществляет свою деятельность в целях реализации задач и функций по организации и проведению государственной экологической экспертизы». Согласно Уставу, утвержденному приказом МПР России от 27.07.2000 № 189, финансирование ФГУ «Госэкоэкспертиза» должно было осуществляться в том числе за счет доходов, полученных от проведения работ и оказания услуг.

Статья 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе» определяет, что «специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области охраны окружающей природной среды, и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы».

Таким образом, планировавшееся наделение функцией государственной экологической экспертизы учреждения, не являющегося подразделением МПР России, нарушало статьи 7 и 13 вышеуказанного закона в части передачи другой организации прав, обязанностей и полномочий федерального специально уполномоченного органа и его территориальных органов в области государственной экологической экспертизы.

Одним из основных принципов экологической экспертизы является независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы (Статья 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).

В соответствии со своим Уставом ФГУ «Госэкоэкспертиза» предполагало осуществлять помимо экспертизы деятельность, связанную с выполнением заданий, заказов, планов (программ), исследований, работ. Это положение ставило под сомнение возможность соблюдения независимости ответственных секретарей-экспертов государственной экологической экспертизы при осуществлении своих полномочий.

С учетом этих обстоятельств и при поддержке Всемирного банка в системе принятия экологически значимых решений были предприняты некоторые позитивные изменения.

1. В центральном аппарате МПР России только в октябре 2000 г. было создано Управление государственной экологической экспертизы (приказ МПР России № 363 от 06.10.2000 г.). Положение об Управлении государственной экологической экспертизы было утверждено приказом МПР России № 454 от 30.10.2000 г.

2. ФГУ «Госэкоэкспертиза» было ликвидировано в декабре 2000 г.

3. В субъектах Федерации в составе комитетов природных ресурсов МПР России стали создаваться специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы. А в составе департаментов природных ресурсов МПР России в федеральных округах – специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы по тем субъектам Российской Федерации, на территории которых они размещаются.

Специально созданная по приказу МПР рабочая группа проанализировала действующие документы, регламентирующие организацию и проведение государственной экологической экспертизы.

Результаты ее работы показали, что действующие документы, разработанные в точном соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», не содержат принципиальных препятствий к их применению в МПР России.

Это касалось, прежде всего, таких документов, как:

– Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.1996;

– Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный приказом Госкомэкологии России № 260 от 17.06.1997 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1359 от 28.07.1997 г.;

– Положение о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом Госкомэкологии России № 238 от 22.04.1998 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1533 от 01.06.1998 г.

Последние события

В 2004 г. в стране была начата административная реформа, в результате которой система государственной экологической экспертизы претерпела серьезные изменения.

Прежде всего, это было связано с наделением МПР России полномочиями только федерального уровня и с созданием двух новых органов государственной власти, наделенных полномочиями в области проведения государственной экологической экспертизы: Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства Российской Федерации № 400 от 30.07.2004 г.) и Федеральной службы в сфере экологического, технологического и атомного надзора (Постановление Правительства Российской Федерации № 401 от 30.07.2004 г.).

Охарактеризованные выше этапы развития государственных структур, отвечающих за проведение ГЭЭ, представлены в таблице 4.

В период становления системы ГЭЭ опиралась на следующие важнейшие нормативные документы:

1. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР.

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90).

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90.

Таблица 4. Этапы развития государственных структур экологической экспертизы

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено: 01.01.1992 Госкомприроды СССР.

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

После административной реформы 2004 г. новых нормативных документов, совершенствующих и развивающих деятельность ГЭЭ в новых условиях, разработано не было. Тем временем продолжилась потеря квалифицированных кадров в федеральных и особенно в региональных структурах, поскольку реорганизация территориальных подразделений указанных ведомств тянулась почти год.

До 2004 г. в течение более 15 лет экологическая экспертиза находилась в ведении одного и того же специально уполномоченного государственного органа – Министерства природных ресурсов и его предшественников. В соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 и 401 функции организации и проведения государственной экологической экспертизы возложены одновременно на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Росприроднадзор отвечает за экспертизу проектов, связанных с отчуждением и использованием земельных, водных и минеральных ресурсов. Некоторые региональные подразделения Росприроднадзора кроме того выполняют предварительное согласование проектов. Ростехнадзор взял на себя экспертизу проектов, реализация которых связана с выбросами, сбросами, размещением отходов и другим негативным техногенным воздействием на окружающую среду.

Введенная система имеет определенные преимущества, но также и недостатки, обусловленные искусственным выделением и изолированным рассмотрением технических и собственно экологических аспектов оценки проектов, которые в своем большинстве, безусловно, требуют целостной или по крайней мере комплексной оценки. Очевидно, эта схема в скором времени будет подвергаться коррекции.

Более того, принятие в конце 2004 г. нового Градостроительного кодекса, предписывающего проведение только одной комплексной экспертизы, поставило под сомнение сохранение института государственной экологической экспертизы в будущем.

2.2. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эволюция принципов

Начальный период

Определенный сдвиг в отношении общества к природе в нашей стране произошел осенью 1972 г. Напомним, что незадолго перед тем состоялась Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде, а Международный олимпийский комитет начал рассматривать заявку на проведение Игр XXII Олимпиады в Москве, поданную для показа всему миру достижений социализма. Эти два события, видимо, послужили толчком к тому, что 20 сентября 1972 г. Верховный Совет СССР принял Постановление «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». В нем впервые ставилась общая задача включения природооохранительных мер в планы развития народного хозяйства и предотвращения загрязнения выбросами и сбросами. Эта задача была конкретизирована три месяца спустя в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», где, в частности, говорилось о необходимости выделения в проектах на строительство предприятий специальным разделом мероприятий по охране водоемов, почвы и атмосферного воздуха от загрязнения сточными водами и промышленными выбросами и обеспечения проверки соблюдения в них требований по охране окружающей природной среды. В мае 1973 г. выходит постановление Совета министров СССР «Об улучшении экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений», а в октябре вводится Инструкция Госстроя СССР и Госкомитета по науке и технике «О порядке проведения экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений». Речь шла только об отраслевом контроле, представления об экологической экспертизе еще не существовало.

Законы того времени (не игравшие определяющей роли) предусматривали процедуры согласования проектов специальными министерствами и ведомствами. Такая форма регулирования использована в принятых в 1970 г. Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 10) и затем в Водном кодексе РСФСР от 1972 г. (ст. 14). Тот же порядок был заложен десятилетием позже в законах СССР и РСФСР об охране атмосферного воздуха. Однако он оказался недостаточно эффективным, свидетельством чего стал выход в 1982 и 1984 гг. постановлений Совета министров СССР о мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха.

С 1981 г. структура материалов, подаваемых на экспертизу, стала регламентироваться СН 202–81 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений».

Имеющаяся информация свидетельствует о резком различии подходов в обосновании гражданских и промышленных проектов, которое проявляется с самого начала.

Все известные нам проекты гражданского строительства прошли в установленном порядке согласования с отраслевыми экспертизами и были реализованы точно в запланированные сроки.

Положение в сфере промышленного строительства складывалось иное, что объясняется повышенными требованиями. Согласно нормативным документам проекты производственного назначения должны были содержать:

• показатели вредных воздействий;

• сведения о предлагаемых к использованию средствах защиты природной среды от вредных воздействий с указанием их эффективности;

• перечень требований к рациональному природопользованию (включая внедрение прогрессивных технологий, рекультивацию нарушенных земель и т. д.);