Глава 2.
Взаимодействие власти и общественных организаций в современной России: возможные модели и опасность имитации

2.1. Модели взаимодействия власти и общества в современной России

Начало XXI века в современной России ознаменовалось поиском оптимальных для власти моделей взаимодействия с российскими неправительственными организациями.Ранее нами были сформулированы ряд возможных моделей такого взаимодействия⁴². Остановимся на некоторых положениях этой модели более подробно.

Исходя из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство.

Партнерское взаимодействие

• Модель поддержки развития НКО, или «модель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций. Этот вариант модели реализовывался, например, в 1990-1993 гг. в деятельности Ленсовета, Моссоветаи ряда других городских советов молодой России

• Партнерская модель , при которой государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытается ими управлять, а участвует в различных формах диалога с НКО, в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

• «Модель архитектора»: Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур. Здесь имеется в виду многие законодательные инициативы 90-х годов, в которых активно участвовали многие российские НКО⁴³, а также, например, многолетние усилия СПб общественной организации «Гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ» по развитию института Уполномоченного по правам человека в регионах России⁴⁴.

Взаимодействие, основное на доминировании власти

• Патерналистская модель . Государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций – путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

• Модель «Приводных ремней ». Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

• Модель игнорирования , когда государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО, с одной стороны, и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой, как это происходило на федеральном уровне власти в России в конце 90-х годов.

Конфронтация

• Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители государства видят, как правило, неоправданно, в лице независимых неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель (и опасающихся ее перерастанию в «Модель приводных ремней»), опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

• Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций и отдельных избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав⁴⁵. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей.

Важно обозначить, что в реальной ситуации всегда существует сочетание нескольких видов подобных моделей, однако в большинстве случаев можно выделить преобладающую модель.

Если мы обратимся к первому сроку президента РФ В. В. Путина, то ряд событий и действий власти в начале нулевых годов свидетельствовали о возможности реализации партнерской модели. Можно предположить, что в определенной степени новый Президент и его администрация заинтересовались сообществом НКО как потенциальным партнером в реализации проекта модернизации страны. Выражением этого интереса стала встреча Президента РФ В.В. Путина с группой представителей гражданского общества в День независимости России, 12 июня 2001 г. и последующий за ним Гражданской форум, который стал реальным примером развития действительно партнерского стиля сотрудничества. М.Э. Дмитриев, который в то время был Первым заместителем министра экономического развития и торговли РФ, считает, «что была линия Суркова в администрации президента, который полагал, что вот механизмы содействия роли гражданского общества – это некая компенсация дефицита электоральной демократии, которую как бы тогда решили, что называется убрать в небытие. Вот, и этим честно занимались сурковцы, они в это верили»⁴⁶.

В этот период время, по крайней мере, на федеральном уровне на смену «модели игнорирования» пришла «партнерская модель», которая получила свое максимальное выражение в «переговорных площадках» Московского Гражданского форума 2001 г.⁴⁷, в Тольяттинском диалоге 2002 г⁴⁸. и в Российском Форуме в Нижнем Новгороде в 2003 г.⁴⁹ В эти году начала уже становиться привычной практика создание «переговорных площадок», на которых представители профильных НКО и ответственные сотрудники исполнительной власти соответствующего профиля обсуждали конкретные общественные (гражданские) проблемы и пути их решения, что давало определенную надежду на развитие партнерской модели.

После Московского Гражданского форума относительная доля «модели игнорирования» стала стремительно падать. На региональном уровне партнерская и патерналистская модели конкурировали между собой, в зависимости от регионов. Так, наибольшее развитие партнерская модель (с элементами «модели садовника») получила в Приволжском федеральном округе, в котором существовали целых четыре уровня конкурсной поддержки НКО, тогда как в Дальневосточном федеральном округе преобладала патерналистская модель (Хабаровский край) или даже модель игнорирования (Приморский край). Одновременно, по мере укрепления организационного и исследовательского потенциала ряда НКО, продолжала развиваться и «модель архитектора».

Однако, как выяснилось, далеко не для всех НКО такая модель является предпочтительной, для многих более желательной оказалась модель патерналистская. Более того, противоречия между этой частью структур гражданского общества и тех лидеров и активистов НКО, которые были готовы только на партнерскую модель, были часто более глубокими, чем между ними вместе и властью.

К сожалению, оказалось недолговечной и не смогла стать партнером в диалоге с властью созданная в конце 2000 года широкая коалиция неправительственных организаций под названием «Народная Ассамблея», учредителями которой стали несколько общественных организаций – Общество «Мемориал», Московская Хельсинская группа, Институт национального проекта и ряд других организаций. Это был своего рода круглый стол крупных сетевых общественных организаций, созданный с целью налаживания взаимодействия между организациями разного профиля для решения крупных комплексных задач, а также для объединения организационных ресурсов и обмена технологиями с той же целью. Именно организации «Народной ассамблеи» был партнерами Администрации Президента РФ по подготовке Московского гражданского форума 2001 года.

Л.М. Алексеева, Председатель Московской Хельсинской группы в своем интервью рассказала, что сразу после Московского гражданского форума 2001 г. у Администрации президента было желание строить дальнейший диалог с лидерами НКО на более или менее паритетной основе, то есть так, как готовился сам форум: «именно после этого форума…из Администрации президента последовало такое предложение, что именно этот оргкомитет, который готовил форум, должен остаться постоянно действующим органом. Мы сказали – нет, мы говорили, что мы не выборные…А теперь нас даже по-глупому не выбирали, а мы останемся? Нет, мы отказываемся. Они очень настаивали, им казалось, что это удобнее, им понравилось, как мы переговариваемся⁵⁰».

На наш взгляд, предложения представителей Администрации Президента РФ сделать оргкомитет Московского гражданского форума, в котором ведущую роль играли организации «Народной ассамблеи», давало реальную возможность реализации в России либеральной версии нео-корпоративизма. Можно предположить, что лидеры правозащитных и других организаций, входящих в «Народную ассамблею», исходили из демократического опыта США, для которой, действительно в силу ряда исторических причин оказалась характерной плюралистическая модель взаимодействия государственной власти и общественных организаций, которая исключает каких-либо стабильных посредников в таком взаимодействии. Опыт же США в то время автоматически распространялся и на все страны, находящиеся в процессе пост-авторитарного перехода. Между тем Филипп Шмиттер уже в семидесятых годах обратил внимание на то, что наряду с плюралистической возможна и нео-корпоративистская модель, которая включает в себя структуры – посредники, типа трехсторонних комиссий, реализующих практики социального партнерства во многих европейских странах⁵¹.

Позже, на рубеже первого и второго десятилетий, А.В. Тарасенко показала, что существуют два варианта нео-корпративистской модели – либеральная, которая соответствует партнерской модели взаимодействия, предложенной нами, и государственническая⁵², которая находится между подданической моделью и моделью «приводных ремней». К сожалению, образцом для лидеров «Народной ассамблеи», была тогда, повидимому плюралистическая модель, а о том, насколько она вообще была применима к России, они скорее всего не думали…

И представители российской власти стали двигаться в сторону подданической модели и тому или иному варианту государственническогонео-корпоративизма. Форма же диалога с МХГ и другими правозащитными организациями была найдена в виде включения их в Комиссию по правам человека при Президенте РФ, которая вскоре была преобразована в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества⁵³. Этот Совет и сегодня продолжает отчасти действовать в рамках партнерской модели, насколько это вообще возможно в условиях современной России – середины четвертого президентского срока В.В. Путина.

Можно предположить, осень 2003 года стала периодом переходакподданическоймоделивзаимодействиявластииобщества, и знаковым событием стал момент ареста М.Б.Ходорковского. Свою роль сыграли и «цветные революции» в ряде стран СНГ. За некоторыми исключениями стали преобладать патерналистская модель по отношению к готовым принять такую модель организациям, а затем и «модель борьбы с противником» по отношению к остальным. В свою очередь и некоторые общественные организации в такой ситуации начинали всерьез рассматривать себя как оппозицию, причем непарламентскую, переходя к тактике несанкционированных митингов и т.д. В России эта тенденция проявилась весной 2007 года в ходе «Маршей несогласных», что может быть примером проявления «модели гражданского сопротивления». Свою отрицательную роль сыграл и уход большинства зарубежных грантодающих организаций из России, а также отсутствие сложившейся системы частной благотворительности. Все же опыт партнерской модели остался как в памяти участвовавших в реализации такой модели представителей власти и НКО, так и в реальности – в отдельных сегментах общественной жизни на федеральном уровне, а также в некоторых регионах России (например, в Пермской области) и в ее крупных городах. Модели игнорирования и «садовника» в этих условиях практически полностью исчезли с публичной арены, с другой стороны, снова, впервые за прошедшие двадцать лет, проявились элементы «модели приводных ремней», прежде всего в выстраивании многих общественных организаций вокруг «партии власти» – «Единой России». Существенно слабее, особенно, в 2005–2007 гг. стала проявляться и «модель архитектора», что было связано как с усилением закрытости власти, так и с проблемами финансирования организаций, действующих в рамках этой модели.