Когда разразилась Первая мировая война, длительный конституционный кризис в результате уступок самодержавия осенью 1905 года и попыток отказаться от них в 1907 году[11] еще не был разрешен. 4-я Дума (ноябрь 1912 – 25 февраля 1917 года), избранная в сентябре – октябре 1912 года, располагала большинством, которое выражало готовность сотрудничать с властями в осуществлении законодательных мер. Однако либеральная оппозиция не могла примириться с тем, что парламент, наделенный контрольными функциями и инициативой в законотворчестве, лишен влияния на исполнительную власть. Дума не контролировала в достаточной степени действия правительства и не играла никакой роли в назначении министров.
Сам Совет министров не был кабинетом в понятии, принятом в парламентской системе. Отдельные министры, назначавшиеся непосредственно монархом и ответственные только перед ним, пользовались самостоятельностью как главы соответствующих департаментов. Они не отчитывались ни перед председателем Совета министров, ни перед самим кабинетом. Последний выступал лишь как координационный комитет – отнюдь не государственный орган, исполняющий политическую программу, по которой министры достигли согласия. В ходе любого заседания министры могли обнаружить, и часто так и происходило, что одного из их коллег монарх отправил в отставку и заменил другим.
С созыва 1-й Думы либеральные партии решительно выступали против заведенного порядка и использовали любую возможность потребовать подотчетности исполнительной власти парламенту. Эти требования озвучивались прежде всего конституционно-демократической партией, так называемыми кадетами, непререкаемым лидером которых был П.Н. Милюков. В 4-й Думе кадеты находились в оппозиции к правому большинству, включавшему умеренных правых и партию октябристов («Союз 17 октября»). Октябристы во главе с членом Государственного совета (то есть верхней палаты) А.И. Гучковым представляли главным образом имущие классы. Они не возражали против прогрессивных конституционных реформ в отдаленной перспективе, но выступали за то, чтобы прежде дать возможность испытать на практике урезанную конституцию. Они демонстрировали готовность сотрудничать с правительством в сфере законотворчества и извлекать максимум пользы из своего права выступать с запросами к министрам по поводу текущей деятельности правительства. Последнее же могло отвечать на такие запросы или игнорировать их по собственному усмотрению.
С началом войны произошли значительные перемены в политической значимости отдельных политиков и учреждений, однако не произошло главного – не были решены принципиальные противоречия политической системы, сложившейся после октября 1905 года. Поддержка Думой 26 июля 1914 года решения правительства вести войну создала ложное впечатление национального единства. Многочисленные стихийные демонстрации в поддержку царя в обеих столицах и провинции, казалось, ознаменовали прекращение внутриполитической борьбы. Проголосовав за необходимые военные кредиты почти единодушно[12], Дума объявила перерыв в работе и не собиралась, за исключением нескольких дней в январе 1915 года, до важной летней сессии 1915 года.
Как чисто законодательный орган, Дума могла мало что сделать в то время. Долговременные программы разработки и принятия законов были отложены на время войны, согласно закону о военном положении, необходимые постановления военного времени издавались соответствующими департаментами правительства. Можно было ожидать, что правительство воспользуется политическим перемирием для упрочения своей власти, но оно на это не пошло. Поэтому думские либералы предложили правительству 26 июля 1914 года не свободу от парламентского контроля, но свое честное и активное содействие военным усилиям. Сама Дума не выработала механизм для такого сотрудничества, но существовали органы местного самоуправления – земства и городская администрация, – через которые либералы могли работать, часто конкурируя с чиновниками.
Земства представляли собой выборные органы местного самоуправления, учрежденные земской реформой в 1864 году; депутаты земств («гласные») избирались по трем куриям – уездных землевладельцев, владельцев недвижимости в городах, представителей сельских обществ. С тех пор либералы стали считать эти органы семенами, из которых должна вырасти представительная власть в общенациональном масштабе. Требование установления в стране парламентского правления часто облекалось во второй половине XIX века в такие выражения, как «завершить реформы, которые дали России земства» или «завершить реформы периода правления Александра Второго». Из земств и близких к ним учреждений формировались в отрезок времени, предшествовавший учреждению Думы в 1906 году, такие узаконенные партии, как кадетская и октябристская. Влияние земств на политическую жизнь в России усилилось в ходе Русско-японской войны 1904–1905 годов, в частности благодаря помощи, которую они оказывали Красному Кресту в уходе за ранеными солдатами, эвакуированными с фронта. Опыт Русско-японской войны послужил образцом для новых попыток земств (Всероссийский земский союз) и городских администраций (Всероссийский союз городов) добиться руководящей роли в политической жизни страны во время Первой мировой войны (в 1915 году, объединившись, создали объединенный комитет – Земгор). И поскольку в этот раз размах работы земств, средства, которыми они располагали, и важность их деятельности значительно превышали то, что было в 1904–1905 годах, то соответственно выросли их амбиции.
Представители местных властей и бюрократии Санкт-Петербурга (с 1914 года Петрограда) вспоминают о сотрудничестве 1904–1905 годов без особого удовлетворения. И все же, когда разразилась Первая мировая война, центральное правительство не могло не взывать к доброй воле местных властей, а земства и городские учреждения не могли не ответить на эти призывы с энтузиазмом. Хотя в России в это время порядок обеспечивался строгими мерами, местные власти пользовались довольно значительной свободой действий. У центрального правительства просто не было достаточных средств для того, чтобы быстро мобилизовать обширные ресурсы страны, оценить которые оно не всегда было в состоянии.
Мобилизация огромного числа новобранцев и резервистов (в начале войны 5,4 миллиона, а всего за войну 15,8 миллиона. – Ред.), значительные потери в живой силе, понесенные уже в первые несколько месяцев войны, легли непосильным бременем для руководства медицинской и снабженческой служб армии. Вот почему организация госпиталей и снабжение войск стали первоочередными задачами в деятельности городских учреждений и земств.
В этой сфере они состязались не только с властями и обществом Красного Креста, но также с частными благотворителями. Разумеется, правительство предпочитало бы, чтобы городские учреждения и земства не выходили за статус частных благотворительных обществ, но это вовсе не означало, что органы местной власти воспринимали свои военные усилия именно таким образом. Такой статус и не был совместим с возраставшим размахом их деятельности в национальном масштабе.
Помимо разного рода деятельности в области медицинского обеспечения и тылового снабжения войск, самодеятельные организации – под которыми мы теперь будем подразумевать земства и городские администрации – столкнулись вскоре с непредвиденными проблемами, созданными наплывом беженцев и эвакуируемых граждан с территории, оккупированной противником или расположенной у линии фронта. Обеспечение этих людей жильем и пищей не было единственной задачей. Вскоре самодеятельные организации распространили свои функции на юридическую помощь беженцам и семьям военнослужащих. Они помогали им добиваться материальной помощи, пенсий, компенсаций за понесенные потери. Они сотрудничали с частными организациями, особенно с различными комиссиями по поддержке еврейского населения, выселенного, зачастую насильственно, из-за «черты оседлости» (из прифронтовой полосы).
Стало очевидным очень быстро, что обе самодеятельные организации выступают главными закупщиками ряда товаров, необходимых для снабжения армии. Это влекло их к дальнейшим шагам по организации собственного производства большого числа товаров. К 1916 году число заводов и мастерских, контролировавшихся Земгором – объединенным комитетом Всероссийских земского союза и союза городов, работавших на снабжение армии, превысило две тысячи.
Именно для того, чтобы справиться со всеми этими задачами на общенациональном уровне, земства и городские власти, возвращаясь к практике, которую освоили в период Русско-японской войны 1904–1905 годов, сформировали Общероссийские союзы. Это были исключительно добровольные ассоциации земств и властей отдельных городов и провинций, которые объединились для работы под руководством головных учреждений в Москве по единому плану. Эти союзы возникли как бы спонтанно: для этого не потребовалось ни приказов, ни санкций правительства. Постепенно, однако, они получали официальное признание. Когда императорским указом от августа 1914 года были учреждены специальные советы – Особые совещания, в них включались представители самодеятельных организаций[13].
Таким образом, Общероссийские земские и городские союзы стали мощными факторами в жизни России, задействовавшими тысячи людей, огромные суммы денег и влиявшими на частную и общественную жизнь десятков миллионов подданных Российской империи (население империи в 1914 году достигло 180,6 миллиона человек. – Ред.). Тем не менее ни земства, ни городские власти не располагали необходимыми финансовыми средствами для работы такого масштаба. С самого своего возникновения они полагались главным образом на правительственные субсидии. Первоначально контроль над расходами по этой деятельности посредством бухгалтерского и аудиторского учета возлагался на сами самодеятельные организации. Позднее, когда отношения с правительством окончательно испортились и началась кампания взаимных нападок, центральная власть и самодеятельные организации обвиняли друг друга во взяточничестве и хищениях. Были учреждены специальные комиссии по контролю за государственными средствами, выделенными этим организациям, и это, как мы увидим, привело к дальнейшим трениям.
В мае 1915 года образовалась третья всероссийская самодеятельная организация, ставшая не менее мощным политическим фактором, чем две предыдущие. В апреле – мае 1915 года страну взбудоражили вести о нехватке на фронтах оружия и, особенно, боеприпасов. Посыпались обвинения, что правительство не предприняло достаточных мер для использования имеющихся в России ресурсов в целях производства военного снаряжения. 26 мая 1915 года в Петрограде созвали конференцию различных ассоциаций промышленников. На ней московский промышленник П.П. Рябушинский произнес громоподобную речь, в которой поделился своими впечатлениями от посещения на фронте армейских подразделений, и потребовал, чтобы сами промышленники наладили производство оружия и боеприпасов. Конференция приняла резолюцию о создании в каждой провинции военно-промышленных комитетов и формировании Центрального военно-промышленного комитета в целях координации деятельности провинциальных филиалов.
Центральный военно-промышленный комитет (в дальнейшем ЦВПК) был призван вести учет потребностей вооруженных сил, устанавливать приоритеты и распределять заказы среди провинциальных ВПК. В свою очередь, провинциальные комитеты передавали эти заказы заводам и принимали меры для обеспечения их сырьем и рабочей силой. Когда формирование ВПК завершилось, в Петрограде созвали конференцию, избравшую председателем ЦВПК А.И. Гучкова, а его заместителем – московского промышленника А.И. Коновалова.
Гучков приложил энергичные усилия, чтобы добиться официального признания вновь образовавшихся ВПК. С помощью своего личного друга, генерала А.А. Поливанова, ставшего в июне 1915 года военным министром, он получил от правительства одобрение статуса новой организации. Гучков даже принимал участие в одном из заседаний Совета министров по данному вопросу. Новая самодеятельная организация обеспечила себе, подобно другим организациям, представительство в правлениях различных Особых совещаний по обороне.
О проекте
О подписке