Бюрократическую волокиту не любит никто. Но выросший в забюрократизированной организации руководитель неизбежно будет воспроизводить ее неэффективные практики. Не потому, что желает зла, а потому, что никогда не видел других технологий управления, не работал иначе. Если он даст поручение, то потребует письменный отчет. Если захочет получить ответ на свой вопрос, потребует написать справку. Если увидит сбой во взаимодействии подразделений, поручит разработать новый регламент. То есть он будет воспроизводить действия прежнего начальника, которого ранее сам критиковал за бюрократизм.

Для изменения устоявшихся шаблонов действий нужны целенаправленные усилия, для которых обычно нет стимулов. Зачем становиться «белой вороной» в организации? Тем более что привычные управленческие технологии не всегда плохи: многие годы они позволяли добиваться поставленных целей и потому выглядят надежными и эффективными.

Проблема в том, что с увеличением организаций и ускорением внешней среды часть технологий перестала соответствовать потребностям. Возросшее число и разнообразие задач перегружают устаревшие механизмы коммуникации, которые теперь не справляются с увеличившейся нагрузкой. Другие технологии по-прежнему эффективны, однако в повседневной рутине утратили смысл. Планирование подменяется составлением планов, контроль — отчетами, выстраивание процессов — написанием регламентов и т.д. Более подробно речь об этом пойдет в следующих главах.

Чтобы понять, какие управленческие технологии нужно реставрировать, а какие — менять, следует еще раз посмотреть на принципы бюрократии. Именно они определяют возможности изменений и избавляют от идеалистических иллюзий. Каждый из принципов наряду с достоинствами имеет свои недостатки.

Иерархичность позволяет организовать работу большого количества людей с учетом эффективной нагрузки на руководителя. Но уровни управления одновременно являются барьерами для скорости и полноты прохождения информации.

Регламентация обеспечивает единство стандартов в работе, но мешает инновационности. Процесс изменения регламентов очень трудозатратен, и часто именно это останавливает инициативы нововведений.

Формализация обеспечивает передачу информации и преемственность знаний. При этом создание документов отнимает время от производства результата. Получается, что надо не только сделать дело, но еще и описать его.

Специализация дает возможность распределить большой объем функций между сотрудниками и обеспечить технологичность их работы. Однако раздробленный функционал требует дополнительных затрат на координацию и взаимодействие.

Перечисленные недостатки являются объективными ограничениями бюрократии, «платой» за ее преимущества. Они делают структуру медлительнее и неповоротливей, зато повышают управляемость и стабильность. Больше инновационности и гибкости свойственно стартапам, но по статистике около 90% из них погибает в первые три года после создания. Для государства такие характеристики недопустимы, поэтому бюрократическая форма пока неизбежна.

Однако бюрократия не тождественна бюрократизации, которая возникает при ненадлежащем управлении и при которой недостатки усиливаются и переходят в иное качественное состояние. Так, следствием иерархичности становится избыток руководителей и уровней управления с размытой ответственностью; регламентации — лавинообразное увеличение количества распорядительных документов; формализации — подмена реальной работы бумаготворчеством; специализации — автономия подразделений и формирование у них локальных интересов, противоречащих целям организации.

Именно эти негативные черты являются традиционным объектом критики. Но если недостатки бюрократии выступают оборотной стороной ее достоинств, то последствия бюрократизации могут быть устранены при изменении технологий управления.

Куда ведет бюрократизация?

Несколько лет назад ЦРУ США рассекретило «Полевое руководство по простому саботажу» 1944 г. (Simple sabotage field manual)[3]. В приведенных ниже выдержках из этого документа содержатся рекомендации, поразительно точно перечисляющие проблемы, с которыми сталкиваются сотрудники забюрократизированных организаций.

• Настаивайте на том, чтобы все делалось через установленные «каналы». Не допускайте ускорения принятия решений.
• Произносите речи. Говорите как можно чаще и дольше. Никогда не упускайте возможность вставить пару патриотических комментариев.
• Когда возможно, передавайте вопрос комитетам «для дальнейшего изучения и рассмотрения». Старайтесь делать комитеты как можно большей численности — никак не меньше пяти человек в каждом.
• Скрупулезно относитесь к точности формулировок в документах.
• Возвращайтесь повторно к рассмотрению ранее принятых решений.
• Настаивайте на совершенстве выполнения работы вне зависимости от ее значимости; возвращайте работу даже с малейшими недостатками на доработку.
• Для снижения морального духа и производительности будьте доброжелательны с неэффективными сотрудниками, незаслуженно повышайте их в должности. Дискриминируйте эффективных сотрудников, несправедливо придирайтесь к их работе.
• Проводите совещания в то время, когда есть много неотложной работы.
• Умножайте бумажную работу под благовидными предлогами. Начните дублировать документы.
• Увеличивайте количество процедур и согласований таким образом, чтобы работу одного человека должны были утвердить минимум трое.
• Предоставляйте длинные и неполные объяснения на запросы.

Вряд ли эти советы были придуманы авторами методички — вероятнее всего, они описывали окружающую действительность. Подобные проблемы характерны не только для государственных, но и для многих коммерческих организаций, в том числе и для американских.

Перечисленные шаблоны поведения обычно связаны не со злым умыслом, а с неправильным использованием управленческих технологий. Или игнорированием правильных технологий в угоду человеческим слабостям. Действовать таким образом гораздо легче и естественнее, предполагает меньше ответственности и больше удовольствия.

Для сравнения: разве не проще произносить красивые речи и заниматься стилистической правкой документов, чем четко распределять задачи, контролировать их исполнение и своевременно предоставлять корректирующую обратную связь? Первый способ гораздо приятней — не требуется ни самодисциплины, ни системной мыслительной работы, ни волевого воздействия на людей.

В итоге структура, руководители которой не пользуются адекватными ее масштабу управленческими технологиями, неизбежно затягивается в воронку бюрократизации. Побочные эффекты бюрократии складываются в три основные тенденции, характерные и для большинства государственных органов:

• сверхусложнение системы управления;
• виртуализация управления;
• нарушение целостности управления.

Сверхусложнение системы управления обусловлено побочными эффектами иерархичности и регламентации. С одной стороны, постоянно растет организационная структура, а с другой — увеличивается число регламентирующих документов.

Стремление к расширению заложено во всех организациях, поскольку характерно для людей, из которых они состоят. Однако если неправильно оценивать целесообразность роста, то он становится несбалансированным. Большинство руководителей хотят повысить свой статус, и самый простой способ — не ждать вакансии, а обосновать необходимость новой структуры и возглавить ее.

Организационная целесообразность при этом становится предметом договоренности, а не системного анализа. Под штатные изменения всегда пишутся обоснования с расчетами, однако оценить их правильность крайне сложно. Деятельность редко структурирована должным образом, поэтому объективные замеры загрузки сотрудников, результативности и эффективности процессов невозможны. На решение главным образом влияют авторитет и убедительность инициатора.

Вновь созданные подразделения, в свою очередь, требуют дополнительных усилий по координации. Одновременно они инициируют новые запросы, планы, совещания, рабочие группы, регламенты и тем самым увеличивают нагрузку на уже существующие подразделения. Со временем встает вопрос о расширении уже всего штата структуры.

Особенно сильно растет организационная структура в условиях высоких государственных доходов. Так, по данным Росстата, численность госслужащих за 2008–2015 гг. увеличилась на 30,2%, а удельная численность госаппарата за прошедшие 30 лет почти удвоилась. В 1985 г. при плановой экономике на одного чиновника приходилось 115 граждан страны, в 2015 г. — 67[4]. С падением доходов бюджета тенденция изменилась, но именно вследствие нехватки финансирования. Жалобы подразделений на недостаток штатов никогда не прекращались.

Наряду с оргструктурой растет и избыточно усложняется система нормативного регулирования. Речь идет не только о количестве, но и об объеме распорядительных документов. Число приказов, инструкций, правил и других регламентов увеличивается в каждом госоргане и на всех уровнях. Дело даже не столько в обилии документов (в крупной структуре их не может быть мало), сколько в их несистематизированности. В нужный момент сложно найти их и понять, каким именно требованием необходимо руководствоваться.

Во-первых, их очень