Заметим, что улучшилось отношение к предпринимательству, а не к рынку. Ему не сопутствовала серьезная либерализация экономики, которая произошла лишь десять лет спустя. Раджив Ганди после прихода к власти в 1984 г. закрепил начатое Индирой Ганди изменение курса и сделал его более явным. Видимо, именно это оказалось ключевым изменением, раскрепостившим то, что Кейнс называл «иррациональным началом» (animal spirits)71 индийского частного сектора.
Этот рассказ про Индию показывает, что в экономиках с серьезными искажениями (distortions) небольшие изменения могут иметь большое значение72. Акселерация роста в Китае после 1978 г. в значительной мере подтверждает это. Взлет китайской экономики не был результатом полномасштабных реформ или значительной либерализации. Он был следствием конкретных реформ, которые ослабили принятые в коллективном хозяйстве правила и позволили крестьянам продавать излишнюю продукцию (после исполнения плановых поставок государству) по свободным рыночным ценам. Точечные, адресные реформы аналогичного образца в сферах городского промышленного развития, торговли, иностранных инвестиций и финансов развертывались на протяжении последующих 30 лет, и китайское «чудо» продолжалось и продолжалось.
Или рассмотрим Маврикий, один из немногих примеров успешного роста экономики в Африке в XX в. Он испытал акселерацию роста в 1971 г., а «спусковым крючком», видимо, послужило создание экспортно-производственной зоны (export processing zone) со слабым регулированием, которое привело к буму экспорта швейных изделий даже в то время, когда остальная экономика оставалась жестко регулируемой и защищенной [барьерами для импорта.– Пер.].
Что общего между этими примерами? Во всех случаях взлет экономики был связан с адресным устранением важнейших препятствий для экономического роста, а не с широкой либерализацией и общеэкономическими реформами. Индия, Китай и Маврикий – все они выиграли от стратегий роста экономики, конкретно нацеленных на устранение связывающих ограничений73 на пути роста. Целенаправленное ведение реформ в тех областях, где они обеспечат наибольший рост экономики, максимизирует первоначальные выгоды. Оно также обеспечивает расходование дефицитного политического капитала и административных ресурсов на те баталии, которые действительно важны.
В работе 2005 г. Рикардо Хаусман, Андрес Веласко в соавторстве со мной пытались выявить упомянутые выше связывающие ограничения на пути роста экономики в конкретных ситуациях (settings)74. Например, экономика, главное ограничение на пути роста которой – слабая доступность финансов, должна демонстрировать иные симптомы (высокие процентные ставки, высокую чувствительность отечественных инвестиций к притоку иностранного капитала и т. д.), чем экономика, главная проблема которой – низкая рентабельность частных инвестиций (низкие процентные ставки, достаточная ликвидность банковской системы и т. д.). Когда предпринимательству мешают, главным образом, «провалы рынка», а не «провалы государства», соответствующая страна может иметь высокий рейтинг по стандартным критериям качества заемщиков, таким как прозрачность или качество институтов, но частные инвестиции останутся низкими.
Фокусировка на связывающих ограничениях помогает понять, почему недостаточно адресные средства решения проблем – широкие структурные реформы – неэффективны в лучшем случае, а временами приносят вред. Сокращение волокиты и регулирования незначительно стимулирует экономическую активность частного сектора в случае, когда ограничение находится в финансовой области. Улучшение финансового посредничества не привлекает частные инвестиции тогда, когда предприниматели ожидают, что прибыли будут низкими. Успешный план экономической политики должен опираться больше на экспериментирование внутри страны и местные институциональные инновации – и гораздо меньше на «передовые методики» и кальки, взятые из международного опыта.
Вернемся к Греции. Где в ее экономике находилось связывающее ограничение в период проведения структурных реформ и мер жесткой экономии? В условиях незанятости четверти рабочей силы быстрее всего восстановить здоровье экономики можно было бы за счет увеличения спроса частного сектора на работников. Меры стимулирования предложения, такие как традиционные структурные реформы, не были бы особенно действенными, потому что в данной экономике связывающее ограничение действовало со стороны совокупного спроса, а не со стороны предложения. Дерегулирование различных сфер деятельности не может стимулировать вхождение новых фирм на рынки в условиях, когда существующие фирмы не способны найти потребителей. Упрощение процедур увольнения не побудит компании больше инвестировать и производить: оно лишь будет способствовать увольнению работников. Как бы ни были полезны эти меры для обеспечения долгосрочного роста экономики, в краткосрочном плане они мало что дают экономике и могут даже ухудшить положение.
Традиционные средства стимулирования спроса наподобие государственных расходов, урезания налогов или девальвации были исключены как из-за бремени государственного долга, так и вследствие членства Греции в еврозоне. В принципе, снижение зарплат могло бы стать заменой девальвации местной валюты, удешевляющей греческие товары и услуги на зарубежных рынках. И греческие зарплаты действительно значительно снизились. Но и здесь отсутствие полной сосредоточенности на связывающих ограничениях дорого обошлось.
В частности, различные элементы структурных реформ разнонаправленно воздействовали на конкурентоспособность экспорта. В области серийного производства, к примеру, рост конкурентоспособности за счет сокращения зарплат сдерживался вследствие увеличения цен энергоресурсов, обусловленных мерами жесткой экономии и корректировками цен государственных предприятий75. Более продуманная (prioritized) стратегия реформ защитила бы экспорт от этого неблагоприятного воздействия.
Неспособность девальвировать свою валюту остается серьезным препятствием к восстановлению экономики Греции. Но опыт других стран дает богатый набор альтернативных инструментов продвижения экспорта: от налоговых стимулов до особых зон и целевых инфраструктурных проектов. Греция и ее кредиторы должны осознать важность (и приоритетность) повышения рентабельности тех секторов, которые производят торгуемые товары и услуги, и перекроить реформы в согласии с этой первоочередной задачей.
В частности, правительство могло бы учредить организацию, близкую к премьер-министру, которой поручалось бы содействие диалогу с потенциальными инвесторами (как отечественными, так и зарубежными) в экспортные проекты. Этой организации потребовались бы полномочия (authority) и способность устранять препятствия, выявленные в ходе работы, чтобы ее предложения не отправились под сукно в министерствах, имеющих иные приоритеты. Как правило, эти препятствия весьма конкретны для соответствующих инвестиций – градостроительная норма (zoning regulation) здесь, отсутствие подготовки кадров там – и вряд ли станут предметом широких структурных реформ. Требуется государственный орган, который будет в состоянии выявить их и устранить.
Некоторые специалисты по экономике Греции принижают ценность поддержки экспорта. Они утверждают, что стране мешает недостаточное разнообразие торгуемых товаров и услуг и что она вряд ли отреагирует на стимулы. Но опыт других стран дает понять, что низкие уровни экспорта и диверсификации не являются неизбежностью. Масштабные (и убедительные) изменения экспортных стимулов способны породить активные отклики даже там, где экспортные поставки ограничены несколькими сельскохозяйственными культурами. Тайвань экспортировал сахар, рис и больше практически ничего до взлета торговли в начале 1960‐х гг.
Если рассмотреть более поздний период, экспортный пессимизм был господствующим умонастроением среди турецких элит до реформ начала 1980‐х гг. Эти реформы главным образом состояли из экспортных субсидий и привели к быстрому росту доли экспорта в ВВП. Ныне на Тайване, в Турции и других местах тон задают новые статьи экспорта, а не традиционная продукция. Нет простого метода, позволяющего до введения надлежащих стимулов предсказать, какими будут новые статьи экспорта. Но эта неясность не должна служить основанием для пессимизма касательно вероятности их появления.
В конечном итоге выбор варианта реформирования сводится к одному из двух подходов. Программа действий традиционного структурного реформирования опирается на «большой взрыв» (big bang) – как можно больше изменений и как можно скорее. При этом подходе обычно используется окно политических возможностей, созданное экономическим кризисом, которое, как опасаются реформаторы, закроется с возвращением спокойных времен. Издержки «большой» (кардинальной) реформы – более высокая безработица и более медленное восстановление экономики. С ними мирятся, надеясь пожать солидные выгоды в будущем. Реформирование подобного рода лучше всего срабатывает тогда, когда имеются «внешние якоря», которые предотвращают откат по мере накопления издержек краткосрочного плана.
Польшу начала 1990‐х гг. можно считать образцом. После полувека обособления от Запада перспектива членства в ЕС и надежда стать «обычной европейской страной» позволили проводить реформы, несмотря на высокую безработицу и неблагоприятную экономическую ситуацию в самом начале.
Но при отсутствии внешних якорей существует реальная угроза того, что будет преобладать негативная реакция на жесткие реформы. В Латинской Америке данному шаблону соответствуют Боливия и Венесуэла периода 1980‐х и 1990‐х гг.
Второй подход (последовательное устранение связывающих ограничений) не столь масштабен. Политическая стратегия, подкрепляющая подобное реформирование, – ожидание того, что с течением времени первоначальные достижения обеспечат политическую поддержку реформам (и реформаторам). Если в ходе реформ выявляются и устраняются связывающие ограничения, то в скором времени ответные повышения темпов роста экономики могут оказаться довольно впечатляющими.
Китай дает типичнейший образец, но подобные варианты в различные времена наблюдались в Южной Корее, на Тайване и в Индии. Поскольку реформы частичные, они ни в коем разе не устраняют полностью круг «своих» людей (с их способностью извлекать выгоды из рыночной власти и политических связей). Эти «свои» люди, как правило, не особо желают продолжения реформ. Итак, всегда есть риск того, что такие реформы застрянут на полпути, а первоначальное повышение темпов роста экономики «растворится».
Греция избрала первый маршрут. Не похоже, что таков был ее собственный выбор. Скорее, кредиторы почти не оставили ей других вариантов. Если на сегодня полученные результаты неутешительны, то в силу причин, которых следовало ожидать изначально. Мы увидим, станет ли очевидное желание греков остаться в еврозоне (или их страхи перед альтернативой) достаточным противовесом тем трудностям, через которые эта страна должна будет пройти.
Хотя широкие структурные реформы, возможно, и желательны в среднесрочном и долгосрочном плане, они почти не решают краткосрочную проблему недостаточного спроса. Решать эту проблему посредством реформ сферы предложения, нацеленных на увеличение производительности, все равно что толкать, а не тянуть веревку. Взамен этого требуется доза старого доброго кейнсианства – меры расширения спроса по всей еврозоне и стимулиования роста расходов в странах-кредиторах, особенно в Германии.
В основе указанной ошибки экономической диагностики также лежит отсутствие демократической подотчетности в масштабах Евросоюза. До тех пор, пока издержки жестких мер несут на себе главным образом страны-должники с высокой безработицей, мало шансов на то, что немецкий электорат передумает и откажется от жесткой экономии. Итак, отсутствие наднационального политического процесса усугубляет экономический кризис, который, в свой черед, в странах с высокой безработицей наносит еще больший ущерб внутреннему политическому процессу. Нет механизма, вынуждающего творцов политики Германии учитывать издержки своих решений для других стран еврозоны. Можно быть уверенным, что меры жесткой экономии недальновидны даже с точки зрения собственных экономических интересов Германии. Но факт остается фактом: вовсе не Германия несет подавляющую часть указанных издержек.
Немецкая аргументация в пользу структурного реформирования, стоит подчеркнуть, гораздо более осмысленна в долгосрочном плане (причины тому – как политические, так и экономические). В конечном итоге работоспособный Европейский союз действительно нуждается в большей структурной однородности и конвергенции институтов своих членов (особенно это касается трудовых рынков). Странам Евросоюза, если они хотят долго жить под одной крышей, нужно стать более похожими.
Нам следует хорошо понимать базовую причину этой потребности в структурной конвергенции. Она не выводится, как считают многие экономисты, из внутреннего превосходства какой-либо конкретной социально-экономической модели. Она основана на идее о том, что состояние узаконенности (legitimacy) является необходимым для функционирования общего (объединенного) рынка. Его становится все труднее поддерживать в условиях, когда итоги работы рынка, по-видимому, отражают структурные различия – или то, что на простом языке называют отсутствием единых условий. Я могу нехотя смириться со своей судьбой, когда мои потери обусловлены бережливостью, упорной работой или смекалкой моих конкурентов. Но я, пожалуй, буду думать, что порочна сама система, когда указанные потери – плод более слабых норм защиты трудовых прав, более крупных государственных субсидий и менее строгого соблюдения регулирующих норм в другом суверенном государстве. Я, возможно, захочу спасать других, когда для них настанут трудные времена. Но не тогда, когда это выглядит так, как будто я тем самым поддерживаю их «безответственность» или «неподходящие» меры экономической политики – их экономические и социальные механизмы, которые отличаются от моих.
В какой-то мере межгосударственная солидарность может смягчить это ощущение несправедливости, особенно когда получатели помощи в других странах беднее (и в соответственной мере «достойнее»). Но не похоже, что солидарность (какой бы она ни была) способна понести целиком то бремя, которое значительные различия институтов налагают на рынки.
Приведенная аргументация в пользу конвергенции институтов в том или ином экономическом союзе касается далеко не только налогово-бюджетной и финансовой интеграции. Но она оставляет открытым вопрос о том, какой вид упомянутые общие институты должны в итоге принять. Конечно, это не означает, что другие страны Европейского союза должны стремиться приблизиться к социальным механизмам Германии. Вопрос о том, как должен выглядеть общий набор институтов, требует публичного демократического обсуждения и демократического принятия решения.
Здесь мы вновь сталкиваемся с необходимостью демократии в масштабах ЕС. Чем чаще такие вопросы улаживают путем давления (административного или психологического) в моменты относительной слабости отягощенных долгами стран, тем выше будущий риск. Одна опасность состоит в том, что некоторые страны дадут твердые гарантии использования институциональных механизмов, которые им плохо подходят и будут отвергнуты в конечном итоге. Другая опасность – вероятность негативной реакции, когда вернутся относительно спокойные времена. И еще одна – в том, что Евросоюз не будет иметь механизмов анализа и корректировки и замкнется на схемах, практическая применимость которых ушла в прошлое.
Отсутствие наднациональных демократических механизмов создает порочные круговые взаимосвязи – и в краткосрочном плане, и в долгосрочном. Как выйти из нынешнего экономического кризиса? Как создать долговечные институциональные механизмы в масштабах Евросоюза? Неспособность переступить через государственный суверенитет усугубила кризис не только в Греции, но и во всей Европе.
О проекте
О подписке