Глава 1
Улучшение балансировки

РЕЖИМ глобальной торговли никогда не был слишком популярным в США. Ни Всемирная торговая организация (ВТО), ни множество региональных торговых договоренностей, таких как Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) и Транстихоокеанское партнерство (ТТП), не имели серьезной поддержки общественности. Но оппозиция, хотя и широкая, обычно была распыленной.

Этот факт позволил творцам экономической политики (policy makers) заключить после окончания Второй мировой войны целый ряд торговых соглашений. Крупнейшие страны мира непрестанно вели торговые переговоры в период, когда подписывали две важнейшие общемировые многосторонние договоренности: Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) и учредительный договор Всемирной торговой организации. Кроме того, было подписано более 500 двусторонних и региональных торговых соглашений, причем подавляющее большинство из них после того, как в 1995 г. ВТО заменила ГАТТ.

В чем сегодняшнее отличие? В том, что международная торговля заняла центральное место в политической дискуссии. В период самых последних американских выборов кандидаты на президентство Берни Сандерс и Дональд Трамп сделали противодействие торговым соглашениям одним из ключевых пунктов своих кампаний. И, судя по тональности других кандидатов, в тогдашнем политическом климате поддержка глобализации равнялась политическому самоубийству. Итоговая победа Трампа может быть приписана (отчасти, по крайней мере) его жесткому отношению к торговле и обещанию пересмотреть договоренности, которые, по его утверждению, благоприятствовали другим странам в ущерб США.

Торговая риторика Трампа и других популистов, возможно, чрезмерна, но уже мало кто отрицает, что в ее основе лежат реальные ощущения несправедливости. Глобализация не всем пошла на пользу. Многие рабочие семьи оказались в проигрыше вследствие поставок дешевого импорта из Китая, Мексики и других стран³. А главными «призерами» стали финансисты и квалифицированные специалисты, которые смогли извлечь выгоду от расширения рынков. Хотя глобализация не была ни единственным, ни даже важнейшим фактором неравенства доходов в развитых странах, она вошла в число ключевых причин. А тем временем экономисты старались обнаружить крупные выгоды от недавних торговых соглашений для экономики в целом⁴.

Особую политическую значимость торговле придает тот факт, что она зачастую ставит вопросы справедливости таким образом, каким их не ставит технология – другой важный источник неравенства. Когда я теряю свою работу из-за нововведений моего конкурента, внедрившего лучший продукт, у меня мало причин для жалоб. Когда он побеждает меня, привлекая зарубежные фирмы, которые делают то, что здесь не принято (например, не позволяют рабочим организованно заключать коллективные соглашения), я могу испытывать законное недовольство. Неравенство порождает обеспокоенность не само по себе. Проблемы вызывает несправедливое неравенство, когда мы вынуждены конкурировать при различии базовых правил (ground rules)⁵.

В период президентской кампании 2016 г. Берни Сандерс решительно отстаивал пересмотр торговых соглашений, чтобы достичь лучшего соответствия интересам рабочих. Но такие доводы тут же наткнулись на возражения, что всякая приостановка или отмена торговых соглашений нанесет ущерб беднейшим жителям планеты, убивая их надежду на преодоление бедности за счет экспортного роста экономики. «Если ты бедный из другой страны, то это самое худшее из того, что сказал Берни Сандерс» – таким был заголовок на популярном и обычно сдержанном новостном сайте Vox.com⁶.

Но торговые правила, которые в развитых странах более соответствуют социальным нуждам и соображениям равенства возможностей, не обязательно являются помехой для экономического роста в бедных странах. Застрельщики глобализации ощутимо дискредитируют свою идею, когда описывают проблему как бескомпромиссный выбор между существующими механизмами торговли и сохранением бедности на планете. И «прогрессисты»⁷без нужды заставляют себя выбирать.

В стандартной трактовке того, как торговля помогла развивающимся странам, отсутствует одна важнейшая подробность их опыта развития. Страны, которым удалось воспользоваться глобализацией (таковы, например, Китай и Вьетнам), использовали смешанную стратегию: продвижение экспорта и разнообразные меры, которые нарушают современные правила торговли. Субсидии, регламентация доли отечественных комплектующих, регулирование инвестиций и (да!) зачастую барьеры для импорта играли важную роль в создании новых высокорентабельных отраслей⁸. Страны, которые опирались лишь на свободу торговли (сразу вспоминается Мексика), не преуспели⁹.

Вот почему торговые соглашения, которые ужесточают существующие правила (к чему привело бы, например, ТТП), не являются на самом деле безоговорочно благотворными для развивающихся стран. Китай не смог бы проводить свою феноменально успешную стратегию индустриализации, если бы он был связан в 1980‐х и 1990‐х гг. правилами образца ВТО. При наличии ТТП Вьетнам имел бы некоторую гарантию продолжения доступа на американский рынок (существующие барьеры со стороны США уже довольно низки), но взамен ему бы пришлось согласиться с ограничениями на субсидии, правила патентной защиты и регулирование инвестиций.

При этом в исторических данных нет свидетельств того, что бедные страны заинтересованы в очень низких или нулевых барьерах в развитых странах для получения значительных выгод от глобализации. На самом деле все самые яркие на сегодня примеры экспортно-ориентированного роста – Япония, Южная Корея, Тайвань и Китай – имели место, когда уровни импортных тарифов в США и Европе были умеренными, но выше сегодняшних.

Итак, хорошая новость для «прогрессистов», обеспокоенных как неравенством в богатых странах, так и бедностью в остальной части мира, состоит в том, что и вправду можно продвинуться на обоих фронтах. Но для этого мы должны достаточно радикально изменить наш подход к торговым договоренностям.

Ставки весьма высоки. Плохо отрегулированная глобализация оказывает сейчас глубокое воздействие не только на США, но и на все остальные развитые страны (особенно европейские), а также на страны с низкими и средними доходами (там, где проживает большинство работников нашей планеты). Достижение баланса между экономической открытостью и возможностью маневра для экономической политики имеет огромную важность.

Европа на краю обрыва

Те трудности, которые глубокая экономическая интеграция ставит перед системой правления¹⁰и демократией, нигде не видны лучше, чем в Европе. Единый европейский рынок и единая валюта представляют собой уникальный эксперимент по части того, что я назвал в своей более ранней работе гиперглобализацией¹¹. Этот эксперимент породил пропасть между масштабной экономической и ограниченной политической интеграцией, не имеющую исторических аналогов в демократических странах.

Как только разразился финансовый кризис и уязвимость европейского эксперимента стала видна в полной мере, более слабым экономикам со значительными внешними дисбалансами потребовался срочный выход из положения. У европейских институтов и Международного валютного фонда (МВФ) был ответ: структурное реформирование. Конечно же, жесткая экономия будет болезненной. Но изрядная доза структурного реформирования (либерализация рынков труда, товаров и услуг) сделает боль терпимой и поможет поставить больного на ноги. Как я объясняю далее в этой книге, с самого начала эта надежда была ложной.

Нельзя отрицать, что кризис европейской валюты нанес большой ущерб политическим демократиям Европы. Уверенность в европейском проекте пострадала, центристские политические партии ослабли, а «экстремистские» партии, особенно крайне правые, получили главные выгоды. Не столь заметен, но, по меньшей мере, столь же важен тот ущерб, который кризис нанес перспективам демократии за пределами узкого круга стран зоны евро. Грустный факт: Европа больше не является ярким светочем демократии для других стран, каким она была. Едва ли можно ожидать, что сообщество наций, которое не способно остановить явное сползание в авторитаризм одного из своих членов (Венгрии), будет содействовать укреплению демократии в странах на своей периферии. Последствия легко видеть, к примеру, в Турции, где потеря «европейского якоря» помогла Эрдогану раз за разом получать властные полномочия; косвенным образом эта потеря причастна к неудачам «арабской весны».

Наиболее суровыми издержки ошибочных экономических мер оказались для Греции. Ее политическая жизнь продемонстрировала все признаки страны, которую душит «трилемма» глубокой интеграции. Невозможно совместить гиперглобализацию, демократию и национальный суверенитет. Самое большее – можно совместить два пункта из трех¹². Поскольку Греция, наряду с другими странами зоны евро, не хотела ничем жертвовать, она в итоге осталась ни с чем. Страна «купила» время целым рядом новых программ, но все еще не вышла из трудностей. Пока неясно, вернут ли ей в итоге экономическое здоровье жесткая экономия и структурные реформы.

История дает основания для сомнений. При демократии, когда нужды финансовых рынков и зарубежных кредиторов сталкиваются с нуждами отечественных работников, пенсионеров и среднего класса, обычно именно местным жителям принадлежит последнее слово.

Даже если бы прямые и косвенные экономические последствия полномасштабного итогового дефолта Греции не были достаточно ужасающими, политические последствия могли бы быть куда худшими. Хаотический распад зоны евро нанес бы непоправимый урон проекту европейской интеграции, опорной колонне европейской политической стабильности со времен Второй мировой войны. Он дестабилизировал бы не только имеющую высокие долги европейскую периферию, но и центральные страны наподобие Франции и Германии (которые были и остаются архитекторами данного проекта).

Кошмарным сценарием стала бы победа (как в 1930‐х гг.) крайних политических взглядов¹³. Фашизм, нацизм и коммунизм были детьми нараставшей с конца XIX в. негативной реакции на глобализацию. Их вскормило беспокойство тех групп, которые ощущали бесправие и угрозу перед лицом развертывания рыночных сил и усиления космополитических элит.

Ранее свобода торговли и золотой стандарт потребовали ухода на второй план национальных приоритетов, таких как общественное реформирование, сплочение нации и культурное возрождение (cultural reassertion). Экономический кризис и неудача международной кооперации подорвали не только глобализацию, но и позиции тех элит, которые поддерживали тогдашний порядок. Как написал мой гарвардский коллега Джефф Фриден, это вымостило дорогу двум разным проявлениям крайних взглядов. Столкнувшись с выбором между равенством возможностей и экономической интеграцией, коммунисты выбрали радикальное реформирование общества и экономическую самодостаточность. Столкнувшись с выбором между национальным самоутверждением (national assertion) и глобализмом, фашисты, нацисты и националисты выбрали сплочение нации¹⁴.

К счастью, фашизм, коммунизм и другие формы диктаторства ушли в прошлое. Но подобного рода противоречия между экономической интеграцией и политической жизнью отдельных стран давно приближаются к точке кипения. Единый европейский рынок оформился гораздо быстрее европейского политического сообщества; экономическая интеграция намного опередила политическую.

И вот результат: с растущей обеспокоенностью насчет разрушения экономической устойчивости (economic security), общественной стабильности и культурной идентичности нельзя справиться посредством традиционных (mainstream) политических каналов. Политические структуры национального уровня стали слишком узкими для действенных решений проблем, в то время как европейские институты по-прежнему остаются слишком слабыми для того, чтобы заслужить лояльность к себе.

Именно крайне правые больше всего выиграли от неудачи центристов. Во Франции под руководством Марин Ле Пен Национальный фронт возродился и превратился в одну из главных политических сил, предъявив серьезную заявку на президентство в 2017 г. В Германии, Дании, Австрии, Италии, Финляндии и Нидерландах партии правых популистов воспользовались связанным с евро недовольством. Они увеличили доли голосов своих избирателей, а в отдельных случаях являются в своих странах важными игроками политической сцены.

Негативная реакция не ограничена странами зоны евро. В Скандинавии партия «шведских демократов» с неонацистскими корнями опережала социал-демократов и в начале 2017 г. поднялась в верхние строчки национальных опросов общественного мнения. А в Великобритании антипатия к Брюсселю и острое желание национального самоуправления имели итогом Брекзит, несмотря на предупреждения экономистов о мрачных последствиях.

Политические движения крайне правых традиционно питались неприятием иммиграции. Но греческий, ирландский, португальский и другие пакеты финансовой помощи, наряду с проблемами европейской валюты, снабдили их свежей аргументацией. Определенно, обоснованность их недоверия к евро внешне подтверждается событиями. Когда Марин Ле Пен спросили, откажется ли она в одностороннем порядке от евро, она уверенно ответила: «Когда я буду президентом, зона евро, вероятно, перестанет существовать в течение нескольких месяцев».

Как и в 1930‐х гг., неудача международной кооперации соединилась с неспособностью центристских политиков адекватно реагировать на экономические, социальные и культурные нужды отечественных избирателей. Европейский проект и зона евро настолько накалили дискуссию, что во время кризиса зоны евро легитимность соответствующих элит получила даже более серьезный удар.