Второй этап советского строительства на Дальнем Востоке – этап после воссоединения Дальнего Востока и Забайкалья с Советской Россией и строительство здесь советской системы государственной власти и управления в соответствии с Конституцией РСФСР (1922 – 1993 гг.).

Несмотря на то, что большевиками отрицалось само понятие «парламент», а отсюда и «парламентаризм» и «парламентский контроль», что позволяет зарубежным и ряду современных исследователей говорить о фиктивности контроля со стороны советских представительных органов, Советами всех уровней активно использовались характерные для парламентской работы формы в виде: заявлений, обращений, запросов к правительству, отчётов правительства и наркоматов республик, утверждений, рекомендаций и предложений, указаний и т. п.

И, наконец, третий период – период строительства постсоветских законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. На наш взгляд, период начался с принятием Конституции РФ в декабре 1993 г. не определившим законодательные (представительные) органы государственной власти (как федерального, так и регионального уровней) контрольными органами. Характеризуется бурным правотворчеством в сфере парламентского контроля и продолжается и на момент издания данной монографии.

Анализ литературы, посвящённой инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, проведённый ниже показывает, что избранная автором тема ранее не становилась объектом специального историко-правового исследования, хотя отдельные её аспекты нашли отражение в юридических, исторических, политологических, источниковедческих работах, но историография по данной теме имеет в целом мозаичный характер. Как правило, отдельно рассматривается развитие парламентского контроля в досоветский, советский и постсоветский периоды²⁸.

Анализ научных трудов по данной проблеме так же показывает, что исследуемая тема является мало разработанной теоретически и слабоизученной в историко-правовом аспекте. В литературе не обобщены отличительные особенности и этапы формирования института регионального парламентского контроля. В то же время практика государственного строительства в субъектах РФ настоятельно требует изучения нового для России правового института. Анализ научной литературы позволил определить основные направления работы и предварительные выводы, которые легли в основу настоящего монографического исследования.

Одновременно не менее существенным аспектом является введение в широкий научный оборот новых источников, которые расширяют наше представление о сложности теории познания общественных явлений.

Источниковую базу исследования составляют как опубликованные, так и неопубликованные источники, представляющие собой архивные материалы, монографические и диссертационные исследования, статьи, доклады, сообщения и тезисы конференций.

По характеру привлечённые источники представляют научную, научно-популярную, публицистическую, мемуарную, биографическую, краеведческую, учебную и справочную литературу.

Анализируемую литературу можно объединить по нескольким направлениям. Так, в силу направленности исследования источниковую базу данной монографии можно разбить на три группы.

Основную и многочисленную группу источников этой классификации составляют работы российских и зарубежных учёных, занимающихся проблемами федерализма, парламентаризма, государственного строительства в субъектах федераций, знакомство с которыми показывает, что российские учёные, в отличие от зарубежных, на протяжении десятилетий не уделяли должного внимания комплексному рассмотрению института регионального парламентского контроля (полемика в основном велась вокруг проблем государственного строительства федеративного государства, парламентаризма). Такая позиция, на наш взгляд, объясняется, прежде всего, отсутствием в течение длительного времени понимания значимости данного института как у теоретиков, так и у практиков государственного строительства. Но анализ выступлений руководителей российского государства в последнее время (второе десятилетие XXI столетия) показывает изменение взглядов по этому вопросу. Так, выступая на заседании Совета законодателей, Д. А. Медведев в качестве способов противодействия коррупции назвал усиление контрольных полномочий законодательных органов, в частности отчёт в соответствии с Конституцией (ст. 103) Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой ФС РФ и отчёты руководителей субъектов Федерации перед депутатами законодательных собраний соответствующих субъектов РФ²⁹.

Анализ содержания научных работ показывает изменение исследовательских приоритетов. Так, в последние годы в среде устоявшихся учебных историко-правовых дисциплин все более явственно вырисовывается новая дисциплина «История и методология юридической науки»³⁰, одной из составляющей которой является специальная «историко-правовая историография»³¹, которая нашла своё отражение или в диссертационных работах: О. Ю. Шведенко, А. В. Малихов и др. или в отдельных параграфах монографий и диссертаций, посвящённых историографии истории государства и права В. А. Гринев и др. или в учебниках и учебных пособиях (В. М. Сырых, Е. Н. Яркова, В. К. Цечоев и др.)³².

Так, О. Ю. Шведенко, рассматривая (2008 г.) проблему историографии происхождения государства и права у народов Дона и Северного Кавказа, попытался комплексно осветить весь спектр историографических и источниковедческих тем, связанных с изучаемой темой с древности до Нового времени³³.

Обосновывая рассмотрение историографии в историко-правовой науке, А. В. Малихов отмечал (2009 г.), что «…как специальная историческая дисциплина историография воспринимает методологию истории, а как юридическая дисциплина ограничивается исследованием историко-правовой литературы и этой же тематики в работах по отечественной истории»³⁴.

В. А. Гринев во втором параграфе второй главы своего диссертационного исследования, рассматривая (2007 г.) историю государства и права зарубежных стран в российской юридической историографии XIX – начале XX столетий, анализируя историографию историко-правовых исследований о зарубежных странах, давал характеристику становления науки «Всеобщая история государства и права»³⁵.

Проведённый в данном издании историко-правовой анализ литературы, отражающей особенности исследовательской мысли в области регионального государственного строительства, позволяет объединить рассматриваемые источники также в три группы:

– первую группу составляют работы, делающие попытку показать роль субъектов РФ (Дальнего Востока и ряда Восточной Сибири) в рамках российского государства. Работы этой группы дают общую картину происходящих административно-территориальных преобразований в российских регионах, раскрывают механизм управления субъектами РФ включённых в состав Дальневосточного федерального округа³⁶ из центра. К ним можно отнести исторические очерки приамурского генерал-губернатора П. Ф. Унтербергера (1912 г.), в которых охарактеризована система местного управления, основные направления деятельности местных органов, национальный и социальный состав населения дальневосточных областей³⁷; сборник «Азиатская Россия» (1914 г.), показавший, что дальневосточные и Якутская области, наряду с общероссийскими проблемами устройства государственной власти и местного управления, в эти годы имели и свои специфические черты³⁸; а также работы Н. М. Пржевальского (1867 – 1868 гг.), Н. А. Шиндялова (1974 г.), А. А. Ивановой (2000 г.) и др. авторов³⁹.

– вторую группу публикаций можно условно назвать региональной. В работах показывается, что региональная политика правительства преследовала цели политической и экономической интеграции дальневосточных регионов, республики Бурятии и Саха (Якутии), Забайкальского края в общероссийскую экономическую систему, установления социальной, правовой и административной однородности.

К данной категории мы относим труды, в которых предпринята попытка показать реформы в масштабе субъектов РФ, включённых в состав ДФО. Это, прежде всего работа М. А. Сергеева (1955 г.) «Некапиталистический путь развития малых народов Севера»⁴⁰, которая, по мнению учёных, является «единственным монументальным трудом, обобщающим практику социалистического строительства на Крайнем Севере»⁴¹. Работы В. С. Флерова, В. В. Сонина⁴², раскрывающие причины создания, процесс становления государственного аппарата, подготовку и проведение первых выборов в Советы и другие важные стороны деятельности Дальневосточного революционного комитета (Дальревкома) и Дальневосточной Республики (далее. – ДВР). Губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев (1998 г.) в своей книге «Особый район России»⁴³ показывает поиски Хабаровским краем новой стратегии развития в связи с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ. Сюда можно отнести работы Б. Г. Хачатурян (2000 г., 2018 г.), Р. В. Голощапова (2002 г.), И. В. Зайцевой (2004 г.), А. А. Гамалея (2009 г.), Ц. Б. Батуев, С. Д. Раднаевой⁴⁴ и др.

– третий исследовательский уровень изучения административных и правовых изменений можно назвать национальным. Он вычленяется нами в связи с тем, что в пределах ДФО находятся специфические регионы: республики, автономная область и автономный округ. Учёные данной группы пытаются обосновать особенности государственного строительства созданных в советский период российских республик, национальных областей и национальных округов. На конкретных примерах, правда, не всегда успешно, они пытаются вскрыть проблемы политического развития титульной нации конкретной территории. Наиболее характерным примером может служить книга В. Л. Серошевского «Якуты. Опыт этнографического исследования»⁴⁵, где на примере создания в Якутии первого представительного органа – Якутской Степной Думы – показан механизм втягивания народов Сибири в общегосударственное русло управления. Заслуживают внимание работы М. А. Сергеева, (1934 г.); Т. С. Ермолаева, (1999 г.), Т. С. Ивановой (2000 г.), А. Н. Ким-Кимэна (2001 г.); Ц. Б. Батуева (2012)⁴⁶ и др.

Следующую группу источников составляют документальные матери-алы, хранящиеся в государственных центральных и региональных архивах, ценность которых заключается в том, что они позволяют, во-первых, сформировать собственные научные взгляды по вопросам формирования института парламентского контроля как в целом по России, так и в её субъектах в изучаемый период; во-вторых, сравнить выводы исследователей с решениями практиков, закреплённых в официальных документах и периодической печати; в-третьих, определить возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки вопроса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ.

Обращение к архивным материалам продиктовано также необходимостью определить информационные возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки истории реформ.

С этой целью были исследованы около 100 архивных фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИАДВ), Национального архива Республики Саха (Якутия) (НАРСЯ), Государственных архивов Приморского (ГАПК) и Хабаровского (ГАХК) краёв, Государственных архивов Амурской (ГААО), Камчатской (ГАКО), Магаданской (ГАМО), Сахалинской (ГАСО) областей.

Выявленные архивные материалы конкретизируют и уточняют сведения историографических источников и позволяют обосновать новый взгляд на известные сюжеты реформ.

Особого внимания заслуживают хранящиеся в архивах научные труды, характеризующие систему управления у сибирских и дальневосточных народов, их отношение к освоению данных территорий, их советизации и постсоветскому реформированию. Работы позволяют проанализировать правовые, территориальные, организационные и материально-финансовые основы регионального управления на Дальнем Востоке, в Бурятии, Якутии и Забайкалье⁴⁷.

И, наконец, значительную группу источников составляют нормативные акты: Княжества Финляндского и Царства Польского регулирующих деятельность сеймов⁴⁸; Российской империи⁴⁹; Временного правительства⁵⁰; Дальневосточной Республики⁵¹; РСФСР это, прежде всего, Конституции РСФСР 1918⁵², 1925⁵³, 1937⁵⁴ и 1978⁵⁵ гг.), СССР (здесь так же, прежде всего, Конституции 1924⁵⁶, 1936⁵⁷, 1977⁵⁸ гг., ряд положений⁵⁹, и декретов⁶⁰ Советского правительства; административно-территориальных образований в составе РСФСР⁶¹, Российской Федерации и субъектов РФ, характеризующие поиск Россией организации власти и управления на региональном уровне. Документы, исходящие от центральных и региональных государственных и партийных инстанций, опубликованы в многочисленных изданиях. Их анализ позволяет проследить процесс инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации и сравнить выводы, сделанные в трудах российских и зарубежных учёных об этом процессе, на соответствие их российскому правовому полю.

Наибольший массив нормативных правовых актов регулирующих парламентский контроль в субъектах Федерации создан в постсоветское время и включает в себя:

а) нормативные правовые акты федерального уровня. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации⁶², федеральные законы, решения судов⁶³, материалы Счётной палаты РФ. Среди законов особое место занимает Федеральный закон «О парламентском контроле»⁶⁴. Но закон не устанавливает каких-либо общих (для Федерации и субъектов РФ) основ для осуществления парламентского контроля в России и не закрепляет общего понятия парламентского контроля, что приводит к большому разбросу подходов к его определению. Закон не развивал институт парламентского контроля, а зафиксировал реальное положение дел.

Нельзя не упомянуть здесь и Федеральный конституционный закон «О Счётной палате Российской Федерации»⁶⁵; Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»⁶⁶.

Большое значение имеет и принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶⁷. И хотя контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не является статусной, но закон закрепил за ними право на контрольную деятельность. При этом чётко очертил параметры такого контроля⁶⁸, однако отдельные субъекты РФ расширяют эти параметры⁶⁹.

К этой группе относятся также нормативные правовые акты издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ и судебными органами;

б) нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы) субъектов РФ, в которых отдельные субъекты свои законодательные (представительные) органы обозначают как контрольные⁷⁰ или, не давая такого статуса, просто устанавливают параметры контроля, для своих законодательных органов исходя из норм Федерального закона №184 (в ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания РФ⁷¹); законы субъектов РФ⁷²; нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ⁷³; материалы органов парламентского контроля субъектов РФ⁷⁴. Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комитетов⁷⁵, счётных палат⁷⁶ и т. д.

Однако проведённый автором денного исследования анализ российской правовой базы⁷⁷, в том числе и регламентирующей парламентский контроль в субъектах РФ показывает её низкое качество. Зачастую закон есть, а доверия к нему нет. Это позволяет представителям политической элиты говорить, что в России, во-первых, «…сегодня проблема институтов власти»⁷⁸, во-вторых, «…необходима реформа надзорно-контрольных органов»⁷⁹ и, в-третьих, «…наше законодательство для воров и коррупционеров»⁸⁰. Такое положение дел ставит перед научными кругами задачу поиска оптимальной модели государственного устройства, в том числе правовой регламентации института парламентского контроля в субъектах РФ.

Таким образом, тема исследования представляет интерес как в научном, так и в общественно-политическом плане. Не вызывает сомнения и то, что исследовательское внимание к данной проблеме будет лишь возрастать.

Что касается собственно регионального парламентского контроля то изучение данного института, его правовой регламентации идёт на протяжении всего постсоветского периода. В научных журналах публикуются статьи⁸¹ по этой проблематике, защищаются диссертации⁸². Но работ посвящённых историографии данного института автором не обнаружено.

Актуальность темы исследования и недостаточная степень её изученности определили исследовательскую проблему, целью которой является реконструкция процесса знаний, характеризующих инкорпорацию института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, выявление болевых проблем этого процесса на основе комплексного изучения историко-юридической литературы, выявление дискуссионных и нерешённых вопросов, разработка рекомендаций и предложений для его дальнейшего исследования.

Для решения обозначенной выше цели при подготовке данного исследования автором были поставлены следующие задачи: