В общей сложности немцы планировали создать на Северном Кавказе пять марионеточных «национальных правительств» (с органами «самоуправления»), состоящих из представителей коренных этносов, по их мнению, недовольных политикой советской власти.

В декабре 1941 г. при содействии германских спецслужб в Крыму в г. Бахчисарае был создан так называемый Мусульманский комитет, который возглавили Д. Абдурешидов, И. Керменчиклы и О. Меметов. Вскоре комитет переехал в Симферополь. Эта организация, по замыслу руководителей, должна была представлять всех крымских татар и управлять всеми сферами их жизни. Однако немецкий «куратор», начальник полиции безопасности оберфюрер О. Олендорф, запретил называть мусульманский Комитет «крымским», оставив в его названии только слово «симферопольский». Тем самым подчеркивался его региональный характер и пресекались амбиции татарских националистов объединиться в масштабах всего Крыма. Эта линия проводилась и в дальнейшем. В начале 1942 г. под контролем немцев стали создаваться мусульманские комитеты и в других городах и населенных пунктах Крыма – в Ялте, Алуште, Судаке, Карасубазаре, Старом Крыму и Евпатории⁷¹.

Имелись свои особенности в организации оккупационных режимов и проведении оккупационной политики странами – союзниками гитлеровской Германии. Например, на территории СССР, оккупированной румынскими или финскими войсками. Особенно это относилось к национальной политике новых властей. В созданных финнами концентрационных лагерях, согласно положению финского оккупационного военного управления Восточной Карелии от 31 мая 1942 г., должны были содержаться в первую очередь все политически неблагонадежные лица, а также «относящиеся к не национальному населению и проживающие в тех районах, где их пребывание во время военных действий нежелательно»⁷².

Речь шла фактически о геноциде русского населения оккупированной Карелии. Так, в Петрозаводске находилось шесть лагерей для гражданского русского населения, свезенного сюда из районов Карелии и Ленинградской области, а также из прифронтовой полосы. В них содержались как мужчины, так и женщины и дети. Представители финно-угорских этносов в период оккупации финскими войсками оставались на свободе. К лицам финской национальности причислялись собственно финны, а также карелы и эстонцы, а все остальные считались «некоренными народностями», к которым не делалось снисхождения. Остававшимся на свободе местным жителям выдавались финские паспорта или разрешение на право жительства – единой формы, но разного цвета, в зависимости от национальной принадлежности. Проводилась активная антирусская и антисоветская пропаганда, а также работа по «финизации» коренного населения⁷³.

Что касается территорий РСФСР, оказавшихся под временной оккупацией, то здесь, как и на Украине и в Белоруссии, основная ставка при создании низовых органов делалась на местных коллаборационистов. Вместе с тем, гитлеровцы заранее готовили сюда «управленческие кадры», в том числе из бывших белогвардейцев. Перед войной в Германию стягивались антисоветски настроенные представители белой эмиграции из Парижа, Белграда, Харбина, Бухареста, Шанхая, Бостона, Софии. Эти люди, оторвавшиеся за 20 лет от российской действительности, проходили в Германии ускоренную спецподготовку. Им преподавалось советское законодательство, организация промышленности и сельского хозяйства в СССР и др. Особенно основательно они изучали экономическую и политическую ситуацию, национальный состав, кадры конкретных регионов, в которых им предстояло работать после их оккупации.

До и после начала войны среди эмигрантов подыскивались кандидаты в марионеточное «русское правительство», которое явилось бы в глазах населения оккупированных областей более авторитетным, чем иностранные оккупанты. Вскоре после начала войны созданный немцами в Варшаве белогвардейский «Русский национальный комитет» был перебазирован в Белосток⁷⁴. Гитлеровцы нашли своих сторонников среди части бывших царских генералов и офицеров – П. Краснова, А. Шкуро, Султан-Гирей Клыча и др.

Однако немцам так и не удалось привлечь на свою сторону широкие белоэмигрантские круги, хотя они рассчитывали на это. Руководители и подавляющее большинство членов наиболее многочисленной белоэмигрантской организации «Русский воинский союз» уклонились, либо отнеслись отрицательно к сотрудничеству с Германией и выступили против планов расчленения России в угоду Гитлеру. Многие эмигранты отказались подписать антисоветские воззвания, призывавшие советских граждан переходить на сторону фашистов. Среди них был, например, бывший царский посол Маклаков, архиепископ РПЦ в Западной Европе Евлогий, бывший великий князь Владимир⁷⁵. Кто-то предпочел в условиях войны занять «нейтралитет». Часть белой эмиграции изменили свое отношение к СССР, заняли открытую патриотическую позицию и призывали соотечественников по мере возможности помогать Родине.

Прямым продолжением военных действий гитлеровцев на оккупированных территориях СССР являлась их административная деятельность. Для местного населения создавались такие условия, при которых максимально исключалась возможность общения с партизанами, оказание им помощи и проникновение в населенные пункты партизанских разведчиков и диверсантов⁷⁶.

С первых же дней оккупации гитлеровцами были ликвидированы все органы советской власти, а также административное деление, существовавшее в Советском Союзе. Деления на области, районы и сельсоветы было заменено немцами на губернии, округа, уезды, волости и сельские общины. Вместо советов депутатов трудящихся были введены в городе и деревне органы «самоуправления», полностью подчиненные немецкому командованию.

Первичной административной единицей, членами которой считались все жители данного села, постоянно проживающие в нем, являлась сельская община, во главе которой стоял сельский староста, который имел в своем подчинении заместителя, писаря и несколько полицейских. Наличие такого количества административных лиц в общине обеспечивало немецким властям достаточно полный контроль за лицами, проживающими в данной общине и проведения различных мероприятий немецких властей. Сельский староста избирался на сельском сходе из лиц, рекомендованных немецкими властями; фактически же старосты не выбирались, а назначались. На сходе присутствовали только мужчины и, как правило, никто не осмеливался голосовать против немецкого ставленника. Во многих случаях сельские старосты прямо назначались представителями немецкого командования или властей без всяких выборов. Старост немцы ставили из различных категорий населения, из числа бывших кулаков, дезертиров РККА, лиц из уголовной среды, предателей из числа бывших партийных и советских работников. Иногда сельские старосты избирались или назначались немецкими властями из жителей населенного пункта, пользующихся авторитетом у местного населения. Это явление использовалось советскими партизанами и довольно часто удавалось проводить в старосты своих людей или же заставлять старост работать в интересах партизанского движения.

Волость по размерам была примерно равна территории прежней волости, и в большинстве случаев выдерживались ее границы. В волости имелось волостное управление с волостным старшиной во главе, который имел печать, являлся полным хозяином на территории своей волости, всю работу проводил через сельских старост и начальника полиции.

На большей части оккупированной территории немцы объединили волости в уезды, но наряду с уездами частично существовали и районы в границах советских районов и со старыми районными центрами. Как уезд, так и район состояли примерно из одинакового количества волостей (каждый в составе 5‒6 волостей). В уезде имелась уездная управа. Во главе управы стоял бургомистр, который имел заместителя и начальника полиции.

Обычно все бургомистры и их заместители были из местных жителей, вставших на путь сотрудничества с оккупантами. Некоторые начальники полиции были бывшими командирами РККА, попавшими в плен и, спасая свою жизнь, согласившимися сотрудничать с фашистами.

Немецкими военными властями в прифронтовой полосе создавались так называемые «запретные зоны», по границам которых устанавливались щиты с надписями, предупреждавшими о запрете гражданским лицам появляться без сопровождения немецких представителей (как правило, это мог быть обычный солдат). В закрытых зонах гражданскому населению выдавались временные документы, удостоверяющие их личность на 10‒15 дней, или пропуска.

Административное управление в ближайшем от линии фронта тылу осуществлялась комендатурами или непосредственно командованием частей.

Как правило, немецко-фашистские оккупанты стремились расквартировывать свои войска небольшими подразделениями. Заняв населенный пункт, фашисты без замедления назначали бургомистра или старосту. Их обязанности и полномочия обычно сообщались в приказах на русском языке. Бургомистры и сельские старосты отвечали за безопасность своей территории, главным образом, дорог до соседних деревенских границ. Охрана днем и ночью производилась назначенной местной стражей порядка или полицией. К этому могли привлекаться и другие местные жители. Отличительным знаком стражей порядка была белая повязка на рукаве.

За любое нападение партизан, случившееся в районе населенного пункта, жители последнего, как правило, привлекались к ответственности. Из местного населения оккупанты могли расстрелять зачастую не менее чем двойное число пострадавших при нападении немецких солдат. За повреждение дорог, разрушение мостов, закладку мин и т. д. могли подвергнуться расстрелу, в зависимости от серьезности случая, не менее 3 местных жителей. Тот, кто без разрешения бургомистра или сельского старосты давал убежище или питание посторонним или оказывал им какую-либо другую помощь, безразлично, мужчина или женщина, могли быть казнены, чаще всего через повешение⁷⁷.

В городах и крупных населенных пунктах военная власть принадлежала военной комендатуре и отделениям гестапо, которые проводили свои мероприятия по восстановлению «порядка» через гражданское самоуправление, организованное в городскую управу, которую возглавлял городской голова⁷⁸.

Городская управа имела в своей структуре отделы, а также полицейское управление, возглавляемое полицмейстером. Городской голова и полицейское управление целиком подчинялись военной комендатуре и гестапо. Последние осуществляли руководство всей деятельностью городской управы.

При передвижении немецких войск в городах, кроме военного, имелся гражданский комендант, который назначался из офицеров немецких войск. В его обязанности входило руководство городского самоуправления. Военный же комендант в таких случаях занимался различными вопросами обеспечения передвигающихся войск⁷⁹.

В некоторых населенных пунктах с большим количеством промышленных предприятий, железнодорожных мостов, баз и т. д. оккупантами создавалась так называемая вспомогательная полиция, которая охраняла эти объекты.

Таким образом, надзор за соблюдением порядка и охранением от партизан окружающей территории осуществлялся гражданским и военными комендантами, отделениями гестапо, полевой полицией, полицейскими управлениями городской управы, а также уголовно-сыскной полицией, которая состояла из немецких полицейских.

Полевая полиция занималась сбором с местного населения продуктов и вещей, розыском и арестом лиц, враждебно настроенных к оккупационному режиму, охраной военных объектов и заводов, сбором населения на работу. Полицейский надзор реализовывался через участковых надзирателей, квартальных, комендантов домов и управдомов.

В результате такой структуры гласная агентура из числа местного населения доходила до немалых размеров и оказывала фашистам большую помощь в аресте всех подозрительных лиц. Так, в г. Калуге агентура исчислялась в 600‒700 человек, в г. Калинине (ныне г. Тверь) 1500‒1600 человек⁸⁰. Если учесть еще агентуру гестапо, абвера, полицейских управлений, завербованную из местного населения, то эти цифры во много раз были больше.

Как правило, учет гласной агентуры гитлеровцами не велся и, на самом деле такое количество осведомителей не обеспечивало в полной мере гитлеровские спецслужбы интересующей их информацией. Более того, бывали случаи, когда осведомитель вербовался дважды, а то и трижды, не передаваясь на связь своими предыдущими кураторами⁸¹.

В небольших городах, преимущественно с сельскохозяйственным уклоном, помимо городской управы фашистами организовывалась земская управа, которая осуществляла и проводила мероприятия германского командования в области сельского хозяйства.

Персонал городского самоуправления, полицейского управления, вспомогательной полиции, а также привлекаемые на службу в немецкие органы различные переводчики, секретари и т. д. набирались из местного населения, ставшего на путь коллаборационизма. В полицейские органы набирались преимущественно недовольные советской властью и лица с уголовным прошлым.