Борьба с политическим терроризмом и экстремизмом (международно– и национально-правовые проблемы)^[31]

Вопросы международно-правового сотрудничества государств в борьбе с терроризмом неоднократно рассматривались ООН, ее специализированными учреждениями, а также рядом региональных и международных организаций.

Организация Объединенных Наций последовательно занималась проблемой терроризма как в правовом, так и в политическом отношении.

В правовой сфере ООН и ее специализированные учреждения, такие как Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международная морская организация (ИМО) и Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), создали систему международных соглашений, являющихся основными правовыми инструментами в борьбе против терроризма.

Генеральная Ассамблея ООН способствовала заключению трех следующих конвенций: Конвенции о борьбе с захватом заложников (1979), Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала, принятой Ассамблеей в 1994 г., Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом, принятой Ассамблеей в 1997 г. Последняя предполагает отказ в убежище лицам, разыскиваемым за совершение террористических актов с обязательством для каждой из стран-участниц возбуждать в отношении этих лиц уголовные дела, если она отказывает в их выдаче другой стране, которая настаивает на их экстрадиции.^[32]

В 1996 г. Ассамблея учредила специальный комитет, который разрабатывает проект международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма. В политической сфере Генеральная Ассамблея в 1994 г. приняла Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма, в которой осуждаются «все действия и проявления терроризма как преступные и не подлежащие прощению независимо от того, когда и кем они были совершены»^[33]. Ассамблея настаивала на принятии странами-участницами мер на национальном и международном уровнях по ликвидации международного терроризма.

В преамбуле Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма (одобрена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1994 г., 49/60) отмечалось, что продолжающиеся во всем мире акты терроризма во всех его формах и проявлениях, включая и те, в которых прямо или косвенно участвуют государства, приводят к гибели ни в чем не повинных людей, имеют пагубные последствия для международных отношений и могут ставить под угрозу безопасность государств, в связи с чем подчеркивалась настоятельная необходимость «дальнейшего укрепления международного сотрудничества между государствами для принятия и утверждения практических и эффективных мер по предотвращению, пресечению и ликвидации всех форм терроризма, которые затрагивают все международное сообщество»^[34].

Государства – участники ООН заявили, что «преступные акты, направленные или рассчитанные на создание обстановки террора среди широкой общественности, групп лиц или конкретных лиц в политических целях, ни при каких обстоятельствах не могут быть оправданы какими бы то ни было соображениями политического, идеологического, расового, этнического, религиозного или другого характера, которые могут приводиться в их оправдание»^[35].

Государствам – участникам ООН предлагалось «принять эффективные и решительные меры согласно соответствующим положениям международного права и международным стандартам прав человека для скорейшей ликвидации международного терроризма, в частности:

– воздерживаться от реорганизации террористической деятельности, подстрекательства к ней и принимать надлежащие практические меры к обеспечению того, чтобы их соответствующие территории не использовались для создания террористических баз и учебных лагерей или для подготовки или организации террористических актов, направленных против других государств или их граждан;

– обеспечивать задержание и судебное преследование или выдачу лиц, совершивших террористические акты, согласно соответствующим положениям их национального права;

– стремиться к заключению специальных соглашений с этой целью на двусторонней, региональной и многосторонней основе и разработать с этой целью типовые соглашения о сотрудничества;

– сотрудничать друг с другом в обмене соответствующей информацией относительно предотвращения терроризма и борьбы с ним;

– оперативно предпринимать все необходимые шаги к претворению в жизнь соответствующих международных конвенций по этому вопросу, участниками которых они являются, включая приведение своего внутреннего законодательства в соответствие с этими конвенциями;

– принимать надлежащие меры до предоставления убежища в целях установления того, что ищущее убежище лицо не занималось террористической деятельностью, и после предоставления убежища в целях обеспечения того, чтобы статус беженца не использовался в целях, противоречащих положениям, изложенным выше^[36].

Декларация обязывала Организацию Объединенных Наций, соответствующие специализированные учреждения и межправительственные организации, а также соответствующие органы приложить все усилия с целью содействия осуществлению мер по борьбе с актами терроризма и их ликвидации, а также укреплению их роли в этой области^[37]. Для эффективной борьбы с увеличением числа и возрастанием международного характера и последствий актов терроризма государства должны были усилить свое сотрудничество в этой области путем, в частности, систематизации обмена информацией о предупреждении терроризма и борьбе с ним, а также эффективного осуществления соответствующих международных конвенций и заключения соглашений о взаимной правовой помощи и выдачи на двусторонней, региональной и многосторонней основе.

В этом контексте государствам предлагалось в срочном порядке произвести обзор сферы применения соответствующих международно-правовых положений о предупреждении, пресечении и ликвидации терроризма во всех его формах и проявлениях с целью обеспечить наличие всеобъемлющих правовых рамок, включающих все аспекты этого вопроса»^[38].

ООН обязалась «приложить все усилия с целью содействия осуществлению мер по борьбе с актами терроризма и их ликвидации»^[39]. Генеральный секретарь ООН, в частности, обязывался осуществлять сбор данных о существующих многосторонних, региональных и двусторонних соглашениях, касающихся противодействия терроризму, «включая информацию об инцидентах, причиной которых был международный терроризм»^[40], способствовать подготовке аналитических обзоров существующих международно-правовых документов, касающихся международного терроризма.

17 декабря 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН вновь вернулась к этой проблеме, утвердив специальную резолюцию 51/210 «Меры по ликвидации международного терроризма».

В ней государства – участники ООН призывались:

– рекомендовать соответствующим должностным лицам, отвечающим за обеспечение безопасности, начать консультации в целях расширения возможности правительств в плане предотвращения и расследования террористических нападений на общественные объекты, в частности средства общественного транспорта, и реагировать на них и в плане сотрудничества с другими правительствами в этом направлении;

– при наличии достаточных оснований с точки зрения национального законодательства, действуя в рамках своей юрисдикции и используя соответствующие каналы международного сотрудничества, расследовать случаи незаконного использования террористами для прикрытия своей собственной деятельности организаций, групп и ассоциаций, в том числе тех, которые преследуют благотворительные, общественные или культурные цели;

– отрабатывать при необходимости, в особенности путем подписания двусторонних и многосторонних соглашений и договоренностей, процедуры взаимной правовой помощи, направленные на обеспечение и ускорение расследований и сбора доказательств, а также развивать сотрудничество между правоохранительными органами в целях выявления и предупреждения террористических актов»^[41].

В качестве приложения к резолюции Ассамблеи была принята Декларация, дополняющая декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г. В ней, в частности, отмечалось:

«… Государства – члены ООН подтверждают важное значение обеспечения эффективного сотрудничества между государствами-членами для того, чтобы те, кто участвует в террористических актах, в том числе путем финансирования, планирования таких актов или подстрекательства к их совершению, предавались правосудию; они подчеркивают свое обязательство, согласно соответствующим положениям международного права, включая международные стандарты в области прав человека, взаимодействовать в деле предотвращения, пресечения и ликвидации терроризма и принимать все надлежащие меры в соответствии с их внутренним законодательством либо для выдачи террористов, либо для передачи их дел компетентным органам для целей судебного преследования»^[42].

В заключении этой Декларации подчеркивалось важное значение принятия мер по обмену специальными сведениями и информацией о террористах, их передвижениях, получаемой ими поддержке и их оружии, а также обмену информацией о расследовании террористических актов и судебном преследовании за их совершение.

В целом же ООН рекомендует всем государствам следующие формы сотрудничества в области борьбы с преступностью и в частности с терроризмом:

– осуществление экстрадиций;

– оказание содействия в расследовании преступлений;

– разработку региональных двусторонних договоров о борьбе с преступностью.

Вопросы сотрудничества государств в области борьбы с терроризмом рассматривались также и в специальных учреждениях ООН, в частности, на международных конгрессах по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1980 г.) рекомендовано государствам – членам ООН в своих национальных «программах в области предупреждения преступности и обращения с правонарушителями обязательно учитывать социальные, культурные, политические и экономические условия, существующие в каждой стране, чтобы они осуществлялись в атмосфере свободы и уважения прав человека и чтобы государства-члены создали эффективный потенциал в целях разработки и планирования политики в области предупреждения преступности со стратегией социального, экономического, политического и культурного развития»^[43].

Известный Миланский план действий (1985 г.) по противодействию преступности отмечал, что «первоочередное внимание должно уделяться борьбе с терроризмом во всех его формах, включая и при необходимости скоординированные и согласованные действия международного сообщества», в том числе обмен информацией и опытом между государствами, проведение научных исследований.

<…>

Следует подчеркнуть, что специальная резолюция «Террористическая преступная деятельность» VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1999 г.) указывала, что, поскольку пока не удалось достигнуть согласия термина «международный терроризм», при сотрудничестве государств «целесообразно прилагать усилия для определения поведения, которое международное сообщество считает неприемлемым и которое требует применения эффективных превентивных мер и мер принуждения, которые соответствуют признанным принципам международного права»^[44].

В числе мер противодействия терроризму эта резолюция предусматривала, в частности, необходимость разработки программ правового просвещения населения и расширение информирования его через средства массовой информации об опасности и последствиях, которые влечет террористическое насилие.

Были рекомендованы также обеспечение большего единообразия законов и практики их применения в области противодействия терроризму, расширение сотрудничества между государствами в этой сфере правоохранительной деятельности, в том числе путем распространения докладов об инцидентах и судебных делах (арест, привлечение к уголовной ответственности, вынесение судебного решения и приговор).

Тот факт, что многие решения ООН по борьбе с терроризмом впоследствии повторялись в решениях различных региональных конференций по этой проблеме, указывает на то, что государствам-участникам не удавалось все же добиться желательного уровня их реализации, и они полагают необходимым продолжение работы в этом направлении международно-правового сотрудничества.

В связи с террористическими актами в США Совет Безопасности ООН 12 сентября 2001 г. принял резолюцию 1368, в которой говорится: «Совет Безопасности, подтверждая цели и принципы Устава Организации Объединенных Наций, будучи преисполнен решимости бороться всеми средствами с угрозами для международного мира и безопасности, вызываемыми террористическими актами, признавая неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии с Уставом, 1. Безоговорочно осуждает самым решительным образом ужасные террористические нападения, которые были совершены 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке, Вашингтоне (округ Колумбия) и Пенсильвании, и считает такие действия, как любой акт международного терроризма, угрозой для международного мира и безопасности;… 3. Призывает все государства срочно взаимодействовать друг с другом… 4. Призывает также международное сообщество удвоить свои усилия по предотвращению и пресечению террористических актов, в том числе путем расширения сотрудничества и обеспечения полного осуществления соответствующих международных конвенций о борьбе с терроризмом и резолюций Совета Безопасности, в частности резолюции 1269 от 19 октября 1999 г…»^[45].

Резолюция 1373 Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом была принята СБ на его 4385-м заседании 28 сентября 2001 г. Она была названа экспертами беспрецедентным в истории организации документом. По сути, она создала правовое поле, на котором должно выстраиваться международное сотрудничество в борьбе с терроризмом. Операцию США и Великобритании в Афганистане (в отличие от их предыдущих акций США в Ираке в 1998 г. и НАТО в Югославии в 1999 г.), в соответствии с этой резолюцией, можно трактовать как соответствующую нормам международного права и Устава ООН.

Совет Безопасности, подтверждая свои резолюции 1269 (1999) от 19 октября 1999 г. и 1368 (2001) от 12 сентября 2001 г., подтверждая свое безоговорочное осуждение террористических нападений 11 сентября 2001 г. заявил о своей решимости предотвращать все подобные акты, подтвердил необходимость бороться с ними всеми средствами, в соответствии с Уставом ООН, выразил озабоченность увеличением в различных регионах мира числа актов терроризма, мотивами которых являются нетерпимость или экстремизм, призвал государства в дополнение к международному сотрудничеству принимать дополнительные меры с целью предотвращения и пресечения на своей территории финансирования и подготовки любых актов терроризма, вновь подтверждая провозглашенный Генеральной Ассамблеей в ее декларации от 24 октября 1970 г. (2625 (XXV)) и подтвержденный Советом Безопасности в его резолюции 1189 (1998) от 13 августа 1998 г. принцип, заключающийся, в частности, в том, что каждое государство-член обязано воздерживаться от организации, подстрекательства, оказании помощи или участия в террористических актах.

<…>

На проходившей в октябре 2001 г. в Париже 31-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО была принята резолюция в связи с актами международного терроризма. В ходе работы сессии многие делегаты выражали мнение о необходимости четко определить позицию ЮНЕСКО в связи с актами международного терроризма, характеризуя их как вызов фундаментальным ценностям этой организации. Большой резонанс получило в этой связи выступление главы российской делегации заместителя Председателя Правительства РФ В. И. Матвиенко, заявившей, что вклад ЮНЕСКО, объединяющей элиту мирового интеллектуального сообщества, должен заключаться в том, чтобы «последовательно формировать всеобщую атмосферу тотального неприятия терроризма, в каких бы формах он ни выступал и какими бы лозунгами ни прикрывался»^[46].

<…>

В вопросах борьбы с международным терроризмом Интерпол прежде всего придерживается основных решений ООН. Основополагающие принципы были сформулированы на Восьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990 г., Гавана) в документе «Меры по борьбе с международным терроризмом».