Цитаты из книги «Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США»

Сегодняшнее господство доллара обусловлено несколькими факторами. Соединенные Штаты – это крупнейшая экономика мира. Американские компании играют ведущую роль в мировых цепочках поставок. Американские инвестиционные фонды обладают колоссальным международным влиянием. Нью-Йорк – главный финансовый центр планеты. Глубина и ликвидность американских финансовых рынков не имеют себе равных. Федеральная резервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) и Министерство финансов США устанавливают мировые финансовые правила. По всем этим причинам у доллара пока нет авторитетных конкурентов. Американские политики давно уверились, что Соединенные Штаты всегда будут оставаться экономической сверхдержавой. Если исходить из этой предпосылки, практически нет шансов, что доллар может утратить свои позиции ведущей мировой валюты. В краткосрочной перспективе это вполне обоснованно: в ближайшее десятилетие угрозы господству доллара не предвидится, если только США не предпримут немыслимых на сегодняшний день действий – например, не вступят в прямой конфликт с Китаем. Однако долгосрочные перспективы доллара представляются не такими определенными. Как сказал Марк Карни, бывший управляющий Банком Англии, «даже мимолетное знакомство с историей денежного обращения заставляет предположить, что этот [долларовый] центр не устоит»[529]. Карни знаком с поучительным примером того, как валюта может медленно терять свои позиции в мире – это британский фунт стерлингов. Медленное падение фунта началось в 1920-х годах, когда доминирование Британской империи в мире стало ослабевать; через 30 лет американский доллар заменил фунт стерлингов в качестве ведущей мировой валюты[530]. Нет никаких оснований полагать, что подобный сценарий не может повториться, причем в роли жертвы выступит гринбек. На деле многие факторы указывают именно на это. Глобальное экономическое влияние Соединенных Штатов снижается. Американская экономика не сокращается, просто Китай и другие (в основном азиатские) развивающиеся страны двигаются гораздо быстрее. В 1950-х годах, когда доллар заменил британский фунт стерлингов в качестве ведущей мировой валюты, доля США в мировой экономике составляла около 30 %[531]. Сейчас доля Америки в мировой экономике вдвое меньше – около 15 %. К 2050 году в тройке крупнейших экономик мира окажутся Китай и Индия, при этом в рейтинге ВВП Соединенные Штаты, скорее всего, будут занимать второе место[532]. В середине века почти половина мировой продукции будет производиться в Азии. Доля Китая в мировой экономике составит почти 20 %, то есть на треть больше, чем сегодня у США[533].

Последние тенденции в финансовом секторе свидетельствуют о растущей силе юаня. Мировой объем «редбеков» [511], составляющий около 40 трлн долларов[512], уже почти в два раза превышает объем гринбеков

Инфраструктурный проект Китая «Один пояс и один путь» включает в себя криптовалютный компонент, который позволит вести торговлю эфириумом, второй по масштабам криптовалютой в мире

Случай с «Русалом» нанес серьезный репутационный ущерб Вашингтону. Последствия санкций против компании оказались настолько масштабными, что США пришлось в спешном порядке пойти на попятную и выдать генеральную лицензию, которая фактически отменяла их. Международный бизнес приветствовал такой разворот, но он показал слабость Америки, использовавшей санкционную стратегию типа «сначала стреляй, потом целься»[298]. Если целью было наказание компании, принадлежащей человеку, близкому к Кремлю, то США достигли ее, и отменять санкции не было необходимости. Поспешная смена курса администрацией лишь внесла путаницу в вопрос, что являлось настоящей целью санкций и существовала ли здесь вообще какая-то стратегия.

У фирм, готовых вести торговлю в соответствии с общими исключениями, имеются и другие причины для проявления осторожности. Даже в случае применения общих исключений компании должны проверять, не ведут ли они бизнес с организациями, находящимися под санкциями. Это реально, хотя и требует времени. Однако здесь есть своя загвоздка: запрещено также ведение бизнеса с компанией, которая имеет связи с организацией, находящейся под санкциями. Для фирм, желающих торговать с Ираном, недостаточно изучить потенциального местного иранского партнера. Они вынуждены также выяснять, с кем этот потенциальный партнер ведет бизнес. Учитывая непрозрачный характер деловых связей в Иране, практически невозможно с уверенностью сказать, что та или иная компания никак не связана с подсанкционными организациями. Например, находящийся под санкциями Корпус стражей исламской революции (КСИР) настолько сильно контролирует иранскую экономику, что многие иранские компании в тот или иной момент имели дело с этой военизированной группировкой. В любом случае проведение тщательной экспертизы требует денег и времени. Большинство международных компаний полагают, что потенциальные выгоды не стоят таких затрат даже в лучшие времена, не говоря уже о периоде пандемии, когда длительное изучение вопроса обречено на неудачу.

Таким образом, эффективные санкции – это обычно те, которые вводятся на короткий срок, имеют узкую цель, направлены на демократические страны, имеющие значительные связи с США, и поддерживаются американскими союзниками. То есть полная противоположность большинству американских санкционных программ. Санкции Вашингтона в основном действуют годами (если не десятилетиями) и направлены против диктаторских режимов, с которыми у США мало связей. Во многих случаях американские санкции преследуют широкие цели – например, смену режима. Зачастую эти цели неясны. В последние годы США также все чаще применяют санкции в одиночку, о чем свидетельствует односторонний выход Вашингтона из иранского ядерного соглашения в 2018 году. Если исходить из вышеописанных параметров, то многие санкционные программы США кажутся обреченными на провал.

Третья особенность успешных санкций заключается в том, что они направлены против экономических партнеров[120]. И здесь снова уместен пример с санкциями США против Турции в 2018 году. Вашингтон и Анкара – давние экономические партнеры и союзники по НАТО. Санкции стали аномалией, которую требовалось устранить. Напротив, если Соединенные Штаты нацеливаются на государство, с которым у них мало связей, то у подсанкционной страны окажется мало стимулов для изменения своего поведения. Разрыв слабых связей будет означать всего лишь сохранение существующих условий. Партнерам есть что терять. Противникам – нет. Наконец, для эффективности санкций крайне важна общая поддержка. Несмотря на свою непревзойденную экономическую мощь, США не могут выступать в одиночку: с 1970 по 1990 год только 13 % односторонних американских санкций достигли заявленных целей[121]. Здесь наглядным является пример Северной Кореи. Более 90 % торговли Северной Кореи происходит через Китай, а остальная часть в основном приходится на Россию. Если Пекин и Москва не присоединятся к санкциям против Пхеньяна, они бесполезны; их просто не реализовать[122].

Вернемся к признакам успешных санкций. Второй характерной чертой эффективных мер является узкая цель. Как правило, срабатывают санкции, имеющие ограниченную задачу – например, освобождение политического заключенного или урегулирование торгового спора[114]. В 2018 году санкции против Турции оказались эффективными в немалой степени потому, что их цель была ограниченной: администрация США добивалась от Анкары только освобождения пастора Брансона. Наоборот, санкции, преследующие более масштабные цели – например, смену режима на Кубе, в Северной Корее или Венесуэле, – обычно не действуют.

этом нет вины правительственных чиновников. Как правило, они вынуждены разрабатывать санкционные программы в спешке, пытаясь реагировать на быстро развивающиеся дипломатические кризисы. Непросто оценить и эффективность санкций. Точно предсказать до введения, подействуют ли санкции, – все равно что заглянуть в хрустальный шар гадалки. Когда же санкции введены, то для определения их полезности необходим доступ к альтернативной реальности: ведь такая оценка должна базироваться на невозможном сравнении того, что могло происходить (без наложения санкций), и того, что произошло в действительности (при введенных санкциях). Однако вполне можно сравнить результат санкций и их исходную цель. Результаты не обнадеживают. Анализ всех американских санкционных программ, начиная с 1970 года, показывает, что страны-адресаты изменили свое поведение так, как рассчитывали США, только в 13 % случаев[104]. Еще в 22 % случаев политика стран, попавших под санкции, стала несколько более приемлемой для Вашингтона (но не полностью)[105]. Эти данные свидетельствуют, что санкции вряд ли можно считать панацеей: они оказываются неудачными в среднем в двух третях случаев.

Прежде всего, санкции срабатывают либо быстро, либо никогда[106]. Если меры не принесли результатов в течение двух лет, то страна-адресат чаще всего не намерена уступать.