Глава 1
Добро пожаловать на кухню регионального стратегирования

Наше кредо в сфере регионального стратегического планирования

Первейший вызов для практика регионального развития, работающего в России, – это умение ориентироваться в территориальных различиях социально-экономических процессов. В работах лидеров российской региональной экономики и экономической географии (например, А. Г. Гранберга, но также и других авторитетных исследователей) подчеркивалось, что отстающим субъектам Российской Федерации требуются даже не десятки, а сотни лет, чтобы достичь уровня современных развитых российских регионов. В пределах одной страны речь, по сути, идет о контрастах афро-европейской силы. Не только цифирными значениями показателей, но фундаментально, по драйверам и движущим силам, по институциональным нормам, по самим законам экономического развития различаются между собой наши регионы.

Такие контрасты заставляют каждый раз, при работе в каждом новом регионе задумываться над принципиальным выбором методологии работы. С точки зрения современного мейнстрима западной региональной науки, основные движущие силы экономического развития городов заключаются в самой среде крупных городов. Использовав то или иное преимущество на старте своего развития (удобное транспортное положение, природные ресурсы, административный статус и т. д.), со временем города меняют основную «пружину» своего развития – и в современном мире большинство городов староосвоенных территорий генерируют внутренние, эндогенные, стимулы экономического роста, за счет синергетического эффекта взаимодействия экономических акторов, сконцентрированных на территории города и привлеченных в значительной степени близостью друг к другу. Именно на экономии издержек, проистекающей из самого факта деятельности на плотно освоенной территории, вблизи целой сети поставщиков, смежников и потребителей, вблизи образовательных институтов, источников инноваций и креативности, строятся знаменитые агломерационные и кластерные эффекты. Выявление внутренних, эндогенных, факторов развития территории – важное достижение новой экономической географии. Однако территория за пределами точек роста при этом практически не рассматривается; по сути, речь идет о ситуации стихийной поляризации развития.

Это порождает массу вопросов в выборе инструментов развития конкретных территорий.

Лобовое применение западных подходов к территории России невозможно. Даже если не рассматривать институциональную специфику нашей страны, принципиальное значение для регионального развития России имеет то обстоятельство, что на значительной части ее территории нет достаточной плотности населенных пунктов для получения агломерационного эффекта, нет инфраструктурных условий для частого коммутирования в процессе формирования рынков труда, для локальных перетоков знания – всех тех факторов, на которых основана современная мировая региональная наука. Слепое следование принципу увязки перспектив экономического развития с агломерационными эффектами привело бы к экономической деградации обширных северных и восточных пространств страны, что недопустимо и по соображениям стратегической безопасности, и по соображениям гуманности (особенно актуальным в условиях сниженной мобильности населения, обусловленной неразвитым рынком жилья, низкими доходами значительной части жителей и др.). С нашей точки зрения, проблема решается за счет дифференцированного подхода к определению движущих сил экономического развития разных регионов России (и, соответственно, разных критериев оценки условий, потенциала и перспектив социально-экономического развития).

В общем случае можно выделить две крупные зоны, различающиеся по условиям экономического развития.

Для одной части территории страны с наиболее плотной сетью населенных пунктов вполне применимы популярные инструменты региональной политики, основанные на принципе возрастающей отдачи, стимулировании агломерационного эффекта и др. Важно при этом не терять понимания сути агломерационного эффекта – и как раз здесь не обойтись без глубокого знания теоретических работ западной региональной науки, глубоко продвинувшейся в сфере изучения городских агломераций.

Актуальные трактовки агломерационного эффекта. В последние два-три десятилетия понимание агломерационного эффекта в зарубежной региональной науке значительно углубилось. Исследователи стали различать урбанизационный эффект (когда разнопрофильные заводы концентрируются в одном месте), локализационный эффект, по сути экономической специализации (когда сходные по профилю заводы расположены по соседству) и стандартный эффект экономии на масштабе операций, на размере фирмы.

Урбанизационный и локализационный эффекты, которые еще называют позитивными экстерналиями, чтобы подчеркнуть терминологическую близость феноменов региональной науки макроэкономическим моделям (после работ Пола Кругмана это стало просто модно), на самом деле отражают две школы, две линии научной мысли. Приверженцами первой выступают (в хронологическом порядке) Й. Шумпетер, Дж. Джекобс, Дж. Хендерсон, Э. Глезер. Приверженцами второй (называют МЭР-экстерналии) – А. Маршалл, К. Эрроу, П. Ромер, М. Портер.

В шумпетерианском смысле (перетоки знания и др.) авторы первой школы полагают, что самые радикальные инновации рождаются в результате «рекомбинации» идей. Большая степень разнообразия может способствовать вероятности «открытия» радикально новых товаров или решений в производственном процессе. С точки зрения Дж. Джекобс, экономическое разнообразие является ключевым фактором успеха города. Она полагала, что это самоусиливающийся феномен: городское разнообразие само и позволяет, и стимулирует еще большее разнообразие. Экстерналии Джекобс рождаются от разнообразия местной промышленной структуры. Это разнообразие базируется на сочетании разных видов экономической деятельности в плотной среде крупных городов. Урбанизационная экономия (или урбанизационный эффект, или экстерналии Джекобс) действует на размер рынка, экономическую структуру, генерирование информации и перетоки знания. Разнообразие производственной структуры города и плотность населения иногда рассматриваются как показатели урбанизационного эффекта.

С другой стороны, локализационная экономия (или МЭР-экстерналии) связана с существованием пула квалифицированных кадров, специализированных промышленных районов Маршалла, в которых производители склонны кластеризоваться совместно, чтобы быть вовлеченными в общую специфическую деятельность. МЭР-экстерналии приводят к ярко выраженной специализации на определенных видах экономической деятельности – чаще на той или иной отрасли традиционной обрабатывающей промышленности. Но наукоемкие отрасли имеют другие закономерности.

Темпы их роста увеличиваются, если высок общий уровень региональной экономической диверсификации. Чем больше разных отраслей расположено в регионе, и чем больше технологий здесь присутствует, тем выше вероятность, что появятся новые фирмы. Здесь действуют экстерналии Джекобс^[3]. В долгосрочной перспективе они создают довольно равномерное распределение предприятий по всем секторам экономики, что сокращает безработицу и содействует экономическому росту^[4]. Эту дихотомию между экстерналиями Джекобс и МЭР, между разнообразием и специализацией можно увидеть как на городском, так и на региональном, национальном уровнях. Например, в докладе по географическим закономерностям инновационного процесса утверждается, что в то время как Европа полагается на действие экстерналий Джекобс в инновационном процессе, метрополитенские зоны США рассчитывают на позитивное действие как МЭР, так и экстерналий Джекобс^[5].

В 1990-е годы развернулась дискуссия между Э. Глезером, который считал, в духе работ Дж. Джекобс 1960-х годов^[6] и еще более ранних работ Б. Чиница^[7], что для городского развития и роста исключительно важен эффект урбанизационной экономии на разнообразии, перетоков знания между разными отраслями и фирмами, и Дж. Хендерсоном^[8], который отдавал приоритет локализационной экономии (эффекту) в городском развитии. Последний особенно ярко проявляет себя в монопрофильных индустриальных городах. Видимо, в периоды раннего быстрого роста позитивные эффекты от узкой специализации могут быть более значимыми, а на стадии зрелости более важны позитивные экстерналии от перетоков знания между разными отраслями и фирмами.

Важно, однако, осознавать, что понятие агломерационного эффекта, и концепция инновационных кластеров, и связанная с ними концепция региональных инновационных систем, и многие частные западные наработки – например, о роли университетов в региональном развитии – разработаны и апробированы на плотнонаселенном пространстве западных стран. При разработке этих концепций совершенно не учитывались другие пространственные реалии – реалии низкоплотного и очагового расселения в восточных и северных районах России. Социально-экономическое развитие подчиняется здесь иным закономерностям, нежели в плотно освоенном европейском пространстве. Для него применимы принципы «северной экономики» и более широкая концепция экономики фронтира. Термин «северная экономика» был предложен нами в одноименной монографии 1996 года^[9]. Последние два десятилетия отработке ее сущностных особенностей были посвящены десятки наших статей и монографий^[10]. Что касается фронтира, то начало его изучения было положено еще на рубеже XIX–XX веков^[11], однако сравнительно недавно это понятие было переинтерпретировано с точки зрения современных воззрений, а именно – в рамках концепции новой экономической географии, видным японским экономистом М. Фудзитой^[12]. К сожалению, принципы региональной экономики фронтира значительно меньше известны российским ученым и практикам, чем западный мейнстрим агломерационных и кластерных исследований. А зря: именно концепция фронтира позволяет понять движущие механизмы развития примерно половины территории нашей страны!

Если для основной зоны расселения главным фактором интенсификации экономического развития будет потенциал агломерационного эффекта, то для редконаселенных территорий ключевым фактором социально-экономического развития, очевидно, являются уникальные ресурсы – минерально-сырьевые, человеческие, географического положения и др. Еще в 1970-е годы К. П. Космачев писал, что именно уникальность ресурсов оказывается ключевым фактором, толкающим к освоению удаленных территорий: «Как правило, в новых районах в хозяйственный оборот вовлекаются наиболее дефицитные в стране ресурсы. Поэтому добывающая промышленность, специализирующаяся на разработке особо необходимых для народного хозяйства ценных ископаемых, часто является первым звеном формирования ПТК, звеном-пионером, создающим надлежащие экономические условия (дорожная сеть, населенные пункты, разведанность полезных ископаемых и т. д.) для развития его последующих звеньев»^[13].

Несмотря на объективные изменения хозяйствования по сравнению со временем написания приведенного текста, уникальность ресурсов и по сей день является наиболее распространенным фактором начала освоения удаленных территорий страны и во многом определяет территориальную конфигурацию их хозяйства и социальной сферы. Сегодня это можно наблюдать на примере районов освоения новых нефтяных и газовых месторождений, к которым тянутся дороги, новые научные структуры, объекты социальной инфраструктуры. Практика освоения новых газовых месторождений Ямала подтверждает, что даже маршруты кочевий оленеводов меняются под территориальную структуру организации газодобычи, а медпункты вахтовых поселков обслуживают коренное кочевое население. В индустриальную эпоху уникальные природные ресурсы становились поводом для начала развития территории под влиянием извне – так называемое освоение территории. Но развитие – это не обязательно освоение с чистого листа.

Сегодня, в постиндустриальных условиях, доминирующим фактором развития территории считается внутренний, эндогенный. Для плотнонаселенных территорий речь идет о креативности местного сообщества, о перетоках знания и инновационном поиске малого предпринимательства. Но и для удаленных территорий эндогенное развитие возможно, но принимает другие формы. Для него тоже нужны уникальные ресурсы, но уже не сырьевые, как для индустриального освоения территории, а ресурсы человеческого капитала, знания, приверженности своей территории и др.

Среди факторов развития редконаселенных территорий можно назвать и некоторые специфические – например, наличие объектов культурного и природного наследия. В некоторых случаях для сохранения наследия (например, деревянные архитектурные памятники, требующие постоянного подновления и ухода) необходимо поддержание на этих территориях постоянного населения – и, конечно, это совершенно особая ситуация. Или, наоборот, территории с большим накопленным ущербом окружающей среде (например, с радиоактивным загрязнением) – они также требуют специальных мер. Или территории, имеющие стратегическое значение (приграничные территории, пункты обеспечения навигации по Северному морскому пути и др.). Наконец, еще один тип территорий – те, где сложился уникальный институциональный климат, специфические поведенческие установки, местный кодекс поведения. Развитие их зачастую наперекор обстоятельствам определяется специфической культурной средой: это и старообрядческие территории, и молодые города (где еще силен дух первопроходства, пересиливающий зачастую неблагоприятную внешнюю экономическую конъюнктуру), и некоторые ЗАТО, сконцентрировавшие в свое время интеллектуальную элиту страны. В любом случае для старта развития территории, расположенной в удаленных и редконаселенных районах страны, сохраняется обязательное условие ее уникальности (по тому или иному основанию).

Таким образом, если какая-то часть установок современной региональной науки и представляется нам применимой к любой территории страны, – так это как раз принцип максимального учета местной специфики, местной институциональной среды. Именно он лежит в основе так называемой новой промышленной политики, которая в последнее десятилетие плодотворно разрабатывается мировой наукой. Остановимся на ней чуть подробнее.

Прежняя («старая») промышленная политика практически во всех странах осуществлялась сверху так называемым таргетированием (избирательной поддержкой) сектора, отрасли, предприятия. Ее повсеместными издержками были произвольность назначения «победителей», которым предназначались бюджетные средства; широкомасштабное лоббирование «генералов» от отраслей промышленности и сельского хозяйства; рентоискательство как чиновников, вовлеченных в процесс распределения средств промышленной политики, так и получателей государственных субсидий, дотаций, субвенций из числа представителей промышленных и аграрных предприятий. И если в малых азиатских экономиках в силу их компактности и вынужденной прозрачности распределительных схем ее издержки были невелики сравнительно с выгодами стремительного роста новых перспективных видов промышленной деятельности, – то в более крупных европейских странах именно из-за многочисленных издержек она, по сути, себя дискредитировала, и с 1980-х годов надежды здесь стали возлагаться в большей степени на рыночные силы конкуренции. Однако после нескольких десятилетий применения либеральных подходов оказалось, что задачи динамичного формирования инновационных видов экономической деятельности, выращивания новой региональной специализации только силами рыночного саморазвития решить невозможно. Снова возник интерес к промышленной политике – но уже к идейно обновленной, «горизонтальной».

Новая промышленная политика^[14]