T.D. BRATKO

THE FISCAL AUTONOMY PRINCIPLE IN THE PROTECTION MECHANISM OF PUBLIC PROPERTY INTEREST

Moscow

YUSTITSINFORM

2018

Bratko T.D.

The Fiscal Autonomy Principle in the Protection Mechanism of Public Property Interest / T.D. Bratko. —M.: Yustitsinform, 2018. – 488 p.

This book surveys legal problems referring to realization of the fiscal autonomy principle in the protection mechanism of public property interest (property interest of national or subnational government). The author provides a focused analysis of that key issue in view of many legal rules and large amount of case law as well as other Russian and foreign (German, Swiss, English, American, Canadian, South African etc.) experiences related to the field of implementing budgetary law principles and protecting public property interest.

This book is intended for practicing lawyers, students, graduate students, academic staff in law schools and faculties or anyone else interested in jurisprudence.

Keywords: fiscal (budgetary) autonomy, abuse of fiscal powers, tax reliefs (exemptions), cash subsidies to producers of goods and services, protection of fiscal rights, taxpayer standing, general legal relations, realization of budgetary law principles, fiscal federalism, underfunded mandates.

© LLC «Yustitsinform», 2018

Введение

Принцип самостоятельности бюджетов, будучи одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации (далее – РФ), направлен на регулирование экономических отношений, складывающихся в процессе распределения публичных финансовых ресурсов. Очевидно, что невозможность его полноценной реализации создает известные препятствия для осуществления предписаний иных правовых принципов и норм.

Более того, принцип самостоятельности бюджетов гарантирует децентрализацию публичной финансовой деятельности. Поскольку названный принцип регламентирует вопросы финансового обеспечения задач и функций публичной власти на разных уровнях ее территориальной организации, нарушения этого принципа негативно влияют на функционирование российской системы публичного управления в целом.

Важно учитывать, что необходимая и достаточная степень децентрализации публичной финансовой деятельности всегда вызывала споры не только в России, но и за рубежом. Степень децентрализации публичной финансовой деятельности зависит в числе прочего от характера ограничений основных фискальных прав (права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств) публично-правовых образований, входящих в состав государства с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти. В России эти права закреплены принципом самостоятельности бюджетов. Между тем ограничения основных фискальных прав, как и российская нормативная модель финансовой самостоятельности публично-правовых образований, никогда не были предметом детального исследования отечественных правоведов.

На сегодняшний день именно с нарушением основных фискальных прав публично-правовых образований связано большинство отступлений от принципа самостоятельности бюджетов. Если еще учесть, что способы защиты фискальных прав не закреплены в законодательстве непосредственно (и в случае нарушения фискальных прав не могут применяться способы защиты субъективных прав, имеющих иную юридическую природу), то перед нами встает серьезнейший вопрос: как, опираясь на принцип самостоятельности бюджетов, обеспечить соблюдение имущественных интересов всякого публично-правового образования, входящего в состав государства с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти?

Принцип самостоятельности бюджетов достаточно часто упоминается в различных правовых актах. И хотя Бюджетный кодекс РФ^[1] (далее – БК РФ) раскрывает содержание этого принципа, единого подхода к его пониманию не сложилось ни в науке, ни в юридической практике. Весьма непоследовательный характер носит деятельность органов публичной власти (как правотворческих, так и правоприменительных) по реализации принципа самостоятельности бюджетов. Во многих случаях нормы законодательства не развивают и не конкретизируют названный принцип, а противоречат ему. По-разному разрешаются судами дела, связанные с бюджетными спорами: нередко в судебной практике имеет место фактическое отрицание принципа самостоятельности бюджетов.

При таких обстоятельствах существенное значение приобретает выявление действительного содержания принципа самостоятельности бюджетов, доктринальная оценка его реализации в правовой системе РФ и разработка новых теоретических подходов к осуществлению принципа самостоятельности бюджетов (тем более что в российской науке бюджетного и налогового права соответствующим вопросам до настоящего времени не уделялось должное внимание).

Настоящая работа является первым исследованием, которое посвящено определению, рассмотрению и решению основных правовых проблем, касающихся действия принципа самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований. На основании проведенного нами исследования:

– предложена новая научная концепция реализации принципа самостоятельности бюджетов;

– разработана новая идея о пределах осуществления основных фискальных прав всякого публично-правового образования (права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств);

– представлен новый – позволивший выявить ранее не исследованные аспекты взаимозаменяемости налоговых льгот и субсидий производителям товаров (работ, услуг) – научный подход к оценке мер, принимаемых публично-правовыми образованиями в сферах формирования бюджетных доходов и расходования бюджетных средств;

– введены новые понятия «фискальный вред» и «злоупотребление фискальным правом»;

– предложено новое обоснование разграничения расходных обязательств публично-правовых образований в отношениях по финансированию переданных полномочий;

– создан новый подход к определению надлежащих – публично-правовых (отличающихся от применяемых на практике частноправовых) – способов защиты права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств;

– обоснована новая научная идея о допустимой форме межбюджетных трансфертов, предоставляемых для компенсации фискального вреда (в виде снижения бюджетных доходов или увеличения бюджетных расходов), причиненного одним публично-правовым образованием другому;

– разработаны новые научные идеи о надлежащих способах защиты основных фискальных прав публично-правовых образований и о допустимой форме межбюджетных трансфертов, предоставляемых для компенсации фискального вреда;

– дана новая оценка российской нормативной модели финансовой самостоятельности публично-правовых образований;

– выявлена возможность применения в России ранее не изученных отечественными исследователями научных представлений о самостоятельности бюджетов, выработанных за рубежом, а также зарубежного опыта нормативного регулирования и правовых позиций зарубежных судов по вопросам обеспечения финансовой самостоятельности публично-правовых образований.

Результаты нашего исследования могут быть использованы:

– в ходе подготовки предложений по изменению бюджетного и налогового законодательства;

– в качестве основы для выработки правовых позиций судов по бюджетным и налоговым делам;

– при проведении научных исследований, направленных на развитие теории бюджетного и налогового права;

– в учебном процессе по дисциплинам «Финансовое право», «Налоговое право», «Конституционное право».

Настоящая книга содержит: введение, две главы (включающие пять параграфов), заключение, словарь терминов, список использованных источников (нормативно-правовых актов и иных официальных документов, материалов судебной практики, специальной литературы, интернет-ресурсов), приложения, алфавитно-предметный указатель.

Первая глава «Принцип самостоятельности бюджетов в системе норм бюджетного права» состоит из двух параграфов. В параграфе 1.1 «Принцип самостоятельности бюджетов как бюджетно-правовая норма и основа для возникновения правоотношений» мы исследуем наиболее важные нормативно-регулятивные свойства принципа самостоятельности бюджетов. Параграф 1.2 «Конституционно-правовые начала принципа самостоятельности бюджетов» посвящен анализу конституционных основ принципа самостоятельности бюджетов и выявлению места принципа самостоятельности бюджетов в общей иерархии правовых норм, а также исследованию соотношения между принципом самостоятельности бюджетов и принципом единства российской бюджетной системы.

Вторая глава «Реализация принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов бюджетной системы» содержит три параграфа.

В параграфе 2.1 «Понятие реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов» раскрыто содержание названного понятия, обозначены исторические тенденции развития законодательства, закрепляющего гарантии самостоятельности публично-правовых образований в сферах расходования бюджетных средств и формирования бюджетных доходов, рассмотрен вопрос о характере фискальных прав и обязанностей, установленных принципом самостоятельности бюджетов, а также вопрос о возможностях налогоплательщиков в судебном порядке защищать публичные имущественные интересы – требовать обеспечения реализации принципа самостоятельности бюджетов.

В параграфе 2.2 (его название – «Основные проблемы реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении бюджетных расходов») мы исследуем ограничения предусмотренного принципом самостоятельности бюджетов права всякого публично-правового образования на расходование бюджетных средств, рассматриваем теоретические и практические аспекты обеспечения самостоятельности публично-правовых образований в вопросах осуществления бюджетных расходов, находим надлежащие формы, способы и средства защиты права на расходование бюджетных средств.

В параграфе 2.3 «Основные проблемы реализации принципа самостоятельности бюджетов при формировании бюджетных доходов» рассматриваются ограничения закрепленного принципом самостоятельности бюджетов права всякого публично-правового образования на бюджетные доходы, выявляются различные затруднения при осуществлении принципа самостоятельности бюджетов в области налогообложения, определяются формы, способы и средства защиты права на бюджетные доходы.

В заключении книги изложены итоги проведенного исследования и дальнейшие перспективы исследования правовых проблем, связанных с действием принципа самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований.