Цитаты из книги «Партнерство Франции и России. Интернационализация образования, науки, экономики»

счетная палата выступает в качестве суда первой инстанции, а Суд счетов – в качестве апелляционного суда. В свою очередь решения Суда счетов может пересматривать Государственный совет Франции [1]. Такая схема взаимоотношений центральных и местных органов финансового контроля при существующем в Российской Федерации конституционном распределении и закреплении соответствующих полномочий не может быть взята в качестве примера для реорганизации центральных и местных контролирующих финансовых органов. Если рассматривать долгосрочную перспективу, то реформирование и совершенствование системы государственного финансового контроля надо начинать, несомненно, с понимания возможности определенных конституционных изменений. Самостоятельность региональных контрольно-счетных палат в субъектах Российской Федерации является установленным законом требованием. Тем не менее в методологическом и консультативном вопросах счетные палаты регионов уже в настоящее время признают определяющую роль Счетной палаты России. Взаимодействие, основанное на принципах добровольной профессиональной ассоциации, существует уже достаточно давно и зарекомендовало себя с самой положительной стороны. Однако сравнивая эффективность внутреннего финансового контроля, осуществляемого Министерством финансов, с существующей вертикалью управления структурами на региональном уровне и эффективностью внешнего финансового контроля ассоциации счетных палат страны, можно признать, что вертикаль управления Минфина предпочтительна. Серьезным аргументом не в пользу каких-либо изменений является довод об определенном уменьшении прав субъектов Федерации в вопросах самостоятельности контроля регионального бюджета. И здесь особенно интересен опыт Франции по наделению региональных счетных палат правами участия в разработке местных бюджетов. Конечно, французский опыт нельзя переносить на российскую реальность без учета специфики национальных особенностей устройства государства, межбюджетных отношений и других важных факторов. Но уже сейчас обсуждается вопрос о предоставлении Счетной палате России больших полномочий в бюджетном процессе. Речь не идет о наделении СП РФ правом участвовать в непосредственной разработке федерального бюджета, по сути, эти права уже делегированы существующими законами в области экспертизы, контрольных мероприятий и т. д. Но изучение и выработка рекомендаций по применению опыта конкретных стран в области

Министерство финансов и Минэкономразвития, несомненно заинтересованы в наличии своего постоянного представителя в высшем органе государственного финансового контроля страны. Очевидные выгоды от такого нововведения возможны в оперативном, то есть в текущем, бюджетном контроле на стадии его непосредственного исполнения. Другая очевидная выгода от вынесения такого предложения на обсуждение экспертного сообщества состоит в том, что вносится окончательная ясность в определение именно Счетной палаты в качестве высшего органа государственного финансового контроля. Полемика о том, что определенные функции, присущие высшему конституционному органу внешнего финансового контроля, фактически переданы в исполнительную власть, в частности Министерству финансов, теряет всякий смысл. Изучение французского опыта деятельности Суда счетов невозможно без анализа взаимодействия данного центрального органа с различными территориальными организациями, связанными с исполнением бюджетных обязательств, вопросами налогообложения, участием бизнес-структур в государственных проектах. Во Франции функционируют региональные счетные палаты, которые осуществляют юридический контроль всех счетов государственных бухгалтеров административно-территориальных единиц, а также счетов, которые управляют государственными ресурсами. Президент региональной счетной палаты назначается главой государства по предложению президента Суда счетов Франции. В случае неутверждения местного бюджета в установленный срок префект поручает его подготовку региональной счетной палате. Такое решение лишает местные муниципальные представительные органы их бюджетных полномочий. После этого региональная счетная палата самостоятельно разрабатывает и выносит на рассмотрение и утверждение муниципальных властей проект бюджета по расходам, направляемым на обеспечение деятельности различных местных служб. Интересен сам принцип наделения региональной счетной палаты правом разработки бюджета. А такое право получают РСП определенных административных единиц, если устанавливается факт дефицита бюджета, превышающий установленный лимит (например, 10 процентов дохода). Первоначально региональная палата разрабатывает конкретные меры для выравнивания местного бюджета, а на следующий год уже сама его и формирует. Законы Франции предоставляют местным органам определенные юридические гарантии для обжалования судебных решений по установленным нарушениям. Общепринято, когда региональная

деятельности государственных служб. Данные полномочия направлены в первую очередь на осуществление контроля в бюджетной сфере, но так как Суд счетов является независимым от парламента и правительства, то его полномочия вполне можно сравнить с Государственным советом и Верховным судом Франции. Нельзя не отметить, что различия в организации и полномочиях высших органов финансового контроля России и Франции существуют в условиях общих для двух стран проблем, связанных со сложным административным устройством. В Российской Федерации насчитывается 85 субъектов с достаточно большими различиями в экономическом потенциале – республик, областей, краев, округов, районов, муниципальных образований и поселений. Практически аналогичное положение во Франции с ее 22 регионами, 100 департаментами, коммунами, округами, метрополиями и зарубежными территориями. В высшем государственном органе финансового контроля Франции существует институт Генерального прокурора (обер-прокурора), не имеющего аналога в системе высшего государственного финансового контроля России. Генеральный прокурор Суда, осуществляющий прокурорский надзор, представляет в Суде счетов правительство и следит за правильностью исполнения законов, то есть наряду с президентом суда выступает представителем интересов государства. Если в ходе контроля аудиторы установят факты, служащие основанием для уголовного дела, Генеральный прокурор информирует об этом соответствующего министра, министра юстиции и министра бюджета [2]. Для применения французского опыта необходимо тщательное изучение теоретических основ и законодательных положений института прокурора Суда счетов Франции, а также глубокий анализ практических результатов деятельности этой службы в повышении эффективности работы министерств, в целом правительства страны. Только на основе такого взвешенного подхода возможна разработка предложений по его использованию в реформировании российской системы высшего государственного финансового контроля. Принятие нового закона о Счетной палате РФ не решило окончательно всех проблем в оптимизации отношений всех органов внешнего и внутреннего финансового контроля, в минимизации дублирования контрольно-ревизионных действий всех надзорных органов, в упрощении форм отчетности и сокращении количества статистических показателей. Правительство России и профильные министерства, в первую очередь

начиная с середины 1990-х гг. (то есть, по сути, с момента выхода всех законодательных актов по СП РФ) до настоящего времени, постоянно возникают предложения наделить данный орган государственного контроля правами на проведение следственных действий или на принятие окончательного решения по процедуре финансового возмещения установленных нарушений. При принятии решений о наделении Счетной палаты России функциями судебной инстанции потребуется внесение изменений в положения и законодательные акты по Минюсту, МВД, Следственному комитету и т. д. Сложившаяся практика во французской системе контроля основана еще и на том, что все вопросы налогов и налогообложения рассматриваются прежде всего юридическими организациями [1]. В России же налоговые органы встроены в систему Министерства финансов и возвращения к самостоятельному министерству по налогам и сборам в ближайшее время ожидать не приходится. Но основываясь на уже достаточно большом опыте функционирования службы по налогам и сборам в составе Министерства финансов и анализируя результаты, нельзя сделать однозначный вывод о подтверждении абсолютной правильности принятого решения о ликвидации самостоятельной структуры налогового администрирования. Аналогичное авторское мнение распространяется и на решение о ликвидации Налоговой полиции России. Французское законодательство и сложившаяся практика предусматривает право Совета по налогам, который возглавляет президент Суда, пересматривать налоговое законодательство Франции и предлагать поправки к существующему закону о налогах [3]. Счетная палата России обладает правом внесения законодательной инициативы по вопросам бюджетного законодательства, в том числе и в области налогообложения. Но российские государственные служащие, включая структуры федерального и региональных казначейств, не могут быть подвергнуты финансовым штрафам, вынесенным непосредственно ревизорами или аудиторами Счетной палаты, в отличие от французских государственных бухгалтеров, которые при аналогичных нарушениях могут быть обязаны внести деньги в бюджет из собственных средств по постановлению Суда счетов Франции. Принципиальным отличием Суда счетов Франции от Счетной палаты России является конституционное наделение французского органа высшего государственного финансового контроля полномочиями в сфере оценки эффективности государственной политики и

выделить несколько существенных различий, которые должны быть проанализированы с точки зрения возможности их применения в отечественной практике, повышения эффективности результатов контрольных мероприятий, проводимых финансовыми службами, развития теории и законодательной основы систем государственного контроля наших стран. Высший орган государственного финансового контроля Франции – Суд счетов – оказывает содействие парламенту и правительству в проверке исполнения национального бюджета. Он является независимым и от парламента, и от правительства. Суд счетов не вмешивается в текущие финансовые операции, которые контролируются служащими Министерства финансов. Контроль осуществляется только по завершенным финансовым операциям. Суд счетов является судебной инстанцией. Принципиальное отличие Суда счетов от Счетной палаты Российской Федерации состоит в принципе формирования аудиторов двумя палатами парламента России. Это не является фактором зависимости или подчинения российского органа высшего финансового контроля парламенту страны. Но российским законодательством предусмотрено регулярное взаимодействие и информирование законодателей по вопросам целевого и эффективного выполнения бюджета. Не вмешиваясь в текущее исполнение бюджета, Счетная палата России осуществляет экспертное сопровождение на предварительном, текущем и последующем этапе контроля бюджетного процесса. Тогда как Счетный суд Франции осуществляет контроль по завершенным финансовым операциям. В отличие от Суда счетов Счетная палата Российской Федерации не является судебной инстанцией и ее аудиторы, как уже упоминалось, рекомендуются для назначения двумя палатами парламента страны, так же как председатель и заместитель председателя палаты, которые утверждаются президентом страны. Сравнивая данные принципиальные различия в положениях о высших органах государственного финансового контроля рассматриваемых стран, можно сделать вывод, который опирается на реальную ситуацию с существующим бюджетным процессом в обоих государствах. Рассматривая возможность заимствования французского опыта в институциональном определении полномочий высшего органа финансового контроля, приходим к заключению, что наделение Счетной палаты России полномочиями судебной системы, даже частичными, не окажет эффективного воздействия на усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств, или этот эффект будет минимальным и непродолжительным. В последние годы

Французская республика, являясь унитарным государством, имеет в принципе отличную от российской бюджетную систему – государственный бюджет и местные бюджеты. При формальной обособленности бюджета каждой административной единицы, когда утверждение производится органом ее исполнительной власти, существует система государственных субсидий и займов, наделение правами корректировать надбавки к налогам и т. д. То есть можно говорить о высоком уровне контроля центрального правительства над финансовой деятельностью муниципалитетов [1]. Сравнивая системы финансового контроля России и Франции, можно

В 2013 г. стартовал проект исследования совместных образовательных программ между вузами Европейского союза и России при финансовой поддержке Европейской комиссии. Основной задачей исследования было внести вклад в развитие европейского пространства высшего образования и в реализацию Болонского процесса в рамках единого пространства ЕС и России в сфере науки и образования. А «среди конкретных задач – завершить исследование, осуществленное в 2010 г., обновив информацию и создав каталог совместных программ между ЕС и Россией, подтвержденных как европейскими, так и российскими вузами» [26]. Исследование завершилось в октябре 2014 г., были подготовлены каталог «Примеры совместных программ между европейскими и российскими вузами. Инновации и изменения в транснациональном образовании» и отчет реализации проекта. Результаты и данные, полученные в ходе исследования, требуют дальнейшего осмысления. В настоящей статье на основе данных каталога примеров совместных программ между европейскими и российскими вузами анализируются совместные программы между российскими и французскими вузами, которые абсолютно лидируют среди других европейских вузов. Исследователями описаны 54 программы двойного диплома с университетами Франции, из них по программам бакалавриата – 16 и по магистерским программам – 38, которые реализуются 37 российскими университетами. В тематике совместных программ прослеживается явное лидерство программ в области экономики и управления, затем следуют гуманитарные и инженерно-технические области и по убыванию – естественно-научные специализации.

РАНХиГС включилась в разработку международных образовательных программ, направленных на получение двойных дипломов, с рядом европейских и французских университетов. Эта деятельность нуждается в серьезной научно-методической проработке и обосновании методической составляющей, выбора инновационных методов обучения, основных направлений профессиональной подготовки, приоритетов в разработке совместных программ обучения на новом интенсивном этапе развития международного образовательного сотрудничества. Экспериментальными площадками по разработке и адаптации совместных программ обучения для разных факультетов (специальностей) РАНХиГС становятся учебная и методическая база университетов-партнеров – университета Ниццы София-Антиполис (УНС), университета в Экс-ан-Прованс, Турине, Валенсии и т. д.

обучаемых и резкому сокращению числа студентов, успешно завершивших обе программы; 3) в редких случаях наблюдается реальная адаптация программ на основе создания одной совместной программы, принятой обоими вузами-партнерами. На наш взгляд, именно за последней, третьей, моделью внедрения международных программ стоит будущее их дальнейшего развития на интенсивном этапе реализации. Успешным дополнением станет, на наш взгляд, взаимное доверие сопоставимых по национальным рейтингам вузов на основе признания содержания программ и качества реализуемых образовательных услуг, проведения тщательной работы по гармонизации стандартов, в том числе – для подтверждения периодов обучения за рубежом (включая формы дистанционного образования), использования инновационных методов в целях удовлетворения растущего спроса на качественное образование и в связи с наступлением новых технологий. Предлагаемые программы двойных дипломов могут реализовываться как с выездом в вуз-партнер, так и дистанционно. Переходя к выводам, следует отметить, что объединение человеческих и технологических ресурсов университетов-партне-ров направлено на реализацию новых инновационных подходов в удовлетворении потребностей студентов и работодателей в разработке качественных и эффективных международных учебных программ двойных дипломов, на расширение обмена студентами, в том числе в рамках программ интенсивного обучения иностранным языкам. Эти новые подходы отражают: • направленность на эффективную реализацию Болонского процесса в университетах-партнерах на основе реальных совместных учебных программ двойного дипломирования, признания учебных кредитов, полученных в вузе-партнере; • расширение использования новых технологий в методах обучения для того, чтобы сделать обучение по международным программам более доступным (для студентов, не имеющих финансовых средств, предлагаются возможности дистанционного образования); • масштабную адаптацию образовательных стандартов, учебных программ и планов для развития студенческих обменов, получения российских и зарубежных дипломов о высшем профессиональном образовании; • дальнейшее развитие сотрудничества с высшими учебными заведениями Европы и Франции.

максимальный учет спроса на специальности, востребованные на региональном, национальном и европейском рынках труда; готовить кадры высшей квалификации исходя не из предложения, удобного для российского вуза, а из подтвержденного рыночного спроса; • необходимость разнообразия, диверсификации предложения образовательных услуг на локальном и национальном образовательном рынках для обеспечения финансовой устойчивости вуза, роста его престижности в глазах будущих абитуриентов и работодателей; • создание и поддержание инфраструктуры продвижения российских образовательных программ на мировом рынке образовательных услуг. К элементам такой инфраструктуры относится расширение числа и функций зарубежных представительств Россотрудничества, создание ресурсных центров по основным странам – партнерам российских вузов, координация разрозненной деятельности российских вузов с французскими и другими европейскими университетами, университетами Китая, стран СНГ, расширение линейки предложения по языковой подготовке и т. п. Действующие совместные программы структурированы по ряду параметров – организационным формам партнерства (от общих рамок до стратегических партнерских отношений), степени интегрированности программ (от фрагментарности до реальной совместимости); модели студенческой мобильности, формам признания периода обучения за рубежом; видам выдаваемых документов по окончании обучения, способам управления совместными программами и оценке качества самих программ. На первом, экстенсивном, этапе развития международных образовательных программ были налажены отношения между российскими и европейскими университетами, однако отсутствие глубокого анализа этих программ и гармонизации стандартов тормозит эти отношения. Отсутствие полностью интегрированных совместных программ не только сдерживает внедрение и успешную реализацию потенциальных программ двойного дипломирования, но и является серьезным препятствием для мобильности студентов. Большинство из действующих международных программ реализует крайне ограниченное число моделей получения двух дипломов: 1) либо речь идет о практическом заимствовании программы зарубежного вуза; 2) либо (в большинстве случаев) – о параллельном изучении студентами в одно и то же время двух близких по содержанию программ вузов-партнеров, что приводит к чрезмерной нагрузке на