© О. Н. Булаков, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

* * *

1. Развитие идеи парламентаризма

Термин «парламент» происходит от французского «parlement» («parler» – говорить). Поскольку в переводе на русский язык это слово образовало не совсем благозвучное для нашего слуха понятие «говорильня», то общепринятым стал термин от английского слова «parliament» или немецкого «Der Parlament». Тем не менее этимология слова достаточно основательно раскрывает сущность обозначаемого им политического явления. В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. В связи с этим парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т. е. политической, как процесс превращения человека, как подданного и бесправного, – в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Современный парламент складывался не сразу, он вырастает из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки.

Некоторые исследователи связывают возникновение современного парламента с результатом трех последовательных открытий, сделанных известными или безымянными авторами с разрывом в несколько столетий.^[1]

Первое открытие, относящееся к парламенту – это, собственно, само изобретение парламента, т. е. соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом просуществовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с другом.

Второе открытие общеизвестно. Именно «открытием» назвал в свое время А. Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. «Политическая наука, – писал он, – как и большинство других наук, очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были или вовсе не известны древним, или недостаточно ими создавалась. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе через избранных ими самими депутатов – все это или целиком новые открытия, или же основное для их совершенства было сделано в наше время»^[2], хотя реальная история этой идеи была непростой.

Третье открытие. Это переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т. е. навязывая свою идеологию и свою волю обществу, действовали английский парламент времен Кромвеля, американский Континентальный Конгресс, безусловно – французский Конвент. Большинство сегодняшних парламентов чаще всего действуют реактивно, т. е. с бóльшим или меньшим энтузиазмом откликаясь на текущие потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального политического клуба.

Исследуя вопрос сущности парламента, следует соотнести содержание понятия «парламентаризм». Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

Во-первых, парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей.

Во-вторых, парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т. е. фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики.

В-третьих, парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой, однако сведéние понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей точки зрения, принижает его историческое значение.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями».^[3] Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания зачастую тем же парламентом).^[4] Согласно этой точки зрения, главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя – верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполни тельной ветвями власти. Только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственным уровне. Если считать, что парламент – это представительство народа, от имени которого принимаются решения, а правительство – представительство парламента, то и правительство может выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей власти от имени того же народа. Единство, таким образом, народного представительства на общегосударственном уровне было бы самым совершенным, но оно подрывало бы парламентаризм как таковой или, как утверждал К. Шмитт, «оправдывало бы антипарламентский цесаризм».^[5]

К другим условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством парламента, исследователи относят «достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокую степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности».^[6] Как заметил С. Котляревский, с парламентаризмом в равной степени применима и монархическая, и республиканская форма.^[7]

Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной Конституции США и еще не писаной Конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М. М. Ковалевского, Б. Н. Чичерина, Е. М. Гессена, К. Тахтарева и др.). Да и неудивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России.

В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться реконструкция всей представительной системы нашего общества, происходит ломка традиционных советских управляющих структур, про должается процесс совершенствования избирательных законов. Создание новых представительных систем потребовало осмыслить и углубить познания о многих проблемах современного парламентаризма как института представительной демократии.

Как прежде, так и сейчас нет единодушия в понимании народовластия и представительства. И научный спор, начавшийся сотни лет назад, продолжается и в настоящее время. Как справедливо заметил известный немецкий политолог К. Шмитт: «Критическая литература о парламентаризме появляется вместе с парламентаризмом».^[8] Первоначально она возникает на почве реакции и реставрации, т. е. у противников парламентаризма, потерпевших поражение в борьбе с ним. Затем, по мере нарастания практического опыта парламентаризма, обнаруживались и специально подчеркивались недостатки его деятельности. На почве критики парламентаризма соединялись правые и левые тенденции, консервативные, синдикалистские и анархистские аргументы, аристократические и демократические позиции.^[9]

Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов.

Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительной формы правления является сформулированный Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). В принципе не отрицая идеальной конструкции (когда законодательная власть принадлежит всему народу), Монтескье отмечал, что в больших государствах это невозможно, и констатирует дальше, что и в маленьких государствах это представляет большие неудобства, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам».^[10]

Второй из распространенных подходов к проблеме представительства – рассмотрение представительства через передачу власти. Так, автор работы «Британская конституция» английский исследо ватель Брум считал, что сущность представительства заключается в том, что «народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти».^[11]

Таким образом, смысл представительного правления заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью».^[12]

Этот тезис о передаче власти как сути представительного правления получает широкое распространение, правда со значительной амплитудой мнений. От полнейшего отрицания института представительства в целом (Руссо, К. Тахтарев и др.) до полного признания (Монтескье, Милль, Б. Н. Чичерин, М. М. Ковалевский. Г. Еллинек и др.) или признания, но с оговорками (Л. А. Тихомиров, И. Солоневич и др.).

Значительно расширяет понятие «передача власти» Л. А. Тихомиров. На вопрос о том, что такое представительство, он отвечает: «Это просто одна из форм передаточной власти». Правда, сразу поясняя, что власть могут передавать и монарх, и аристократия, и народ. Очень часто это неизбежно, как вообще все формы передаточной власти.^[13]

На такой же позиции стоял и Б. Н. Чичерин, отмечая, что «воля граждан всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора».^[14]

Здесь обозначена большая проблема соотношения в «представительстве» воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления – волю или власть?

Эту проблему одним из первых поставил Ж.-Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает». А отсюда и сущностный вывод, характерный для великого мыслителя:

«Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями».^[15]

Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.

Л. А. Тихомиров рассматривает представителя народа как носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, ибо «чужую волю нельзя представлять, потому что она даже не известна заранее. Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель».^[16]

Еще более определенно по этому поводу высказывался правовед Г. Еллинек, отмечая, что представительный орган государственной власти должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представительного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа.^[17]

Таким образом, здесь представительство рассматривается через отношения субъектов представительства в процессе реализации властных полномочий. Мы считаем, что этот вывод не только уточняет характеристику представительства, но и выражает сущностную сторону функционирования механизма представительства, хотя и не исчерпывает его.

Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Монтескье отмечал: большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии.^[18]

Большой сторонник института представительства Дж. С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление «тем больше угодно для народа, чем выше его культурное развитие».^[19]

Понятие же «народное представительство» можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Г. Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека.^[20]

Возможность представительства вообще и народного в частности появилось в XVII в. в Европе и стало переходом от сословного представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного органа, который выражал не частные интересы сословий, корпораций, классов, партий, профессиональных структур, а интересы всего общества, являлся прямым выражением народной воли. Б. Н. Чичерин отмечал в этом плане, что народное представительство имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого, а не частного.^[21]

Позднее понятие «народное представительство» все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном законодательным, облеченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого собрания, Б. Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть в себе настоящего представителя народа».^[22]

Внедрение практики избрания должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции, по мнению И. В. Гранкина, ослабляет народное представительство, ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли в своих актах.^[23] Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней.

Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обяза тельного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т. д.), далее – обязательность исполнения принятых парламентом законов со стороны правителя.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.

Возникшие после буржуазных революций республиканские парламентские системы породили идею и отчасти практику парламентского суверенитета. Учение о суверенитете парламента сложилось в стране классического парламентаризма – Англии. По мнению И. Д. Левина, эта доктрина отражала характерный для Англии «компромисс буржуазии с дворянством в формах конституционной монархии XVIII в.».^[24] Поскольку в Англии конституционная монархия предполагала существование трех властей (король, палата лордов и палата общин), каждая из которых обладала значительными полномочиями, то концепция парламентского суверенитета была призвана соединить внешне разрозненные власти в единую верховную власть. Как и все предшествовавшие и существовавшие в то время теории о суверенитете, парламентская теория также рассматривала суверенитет как саму власть государства.

Создателем этой теории выступает Г. Блэкстон, автор Комментариев к законам Англии, вышедших в 1765–1769 гг. В своей работе он опирается на представления Локка и в особенности Монтескье. Однако в отличие от первого он отрицает возможность «естественного состояния» и договорного происхождения государства.^[25]