Авторский коллектив:

П. П. Глущенко – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;

Н. Н. Жильский – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;

В. И. Кайнов – доктор юридических наук, профессор;

И. В. Куртяк – кандидат юридических наук, доцент.

Под общей редакцией

заслуженного юриста Российской Федерации, почетного адвоката России, доктора юридических наук, профессора, академика П. П. Глущенко.

© ООО Издательство «Питер», 2011

Раздел I
Административное право в правовой системе Российской Федерации

Тема 1
Государственное управление: понятие, сущность и место в системе социальных отношений

1.1. Понятие и сущность государственного управления в системе социальных отношений

Управление во все времена существования общества и государства доставляло гражданам много проблем, постоянно не удовлетворяющих и вызывающих большие нарекания. Внимание к данному институту столь велико, потому что без организации, определения возможностей и способностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность не получится.

В самом общем виде управление можно представить как совокупность мер, направленных на достижение конкретного результата (сохранение стада, структуры, племени, государства, какого-либо вида и т. д.). Понятие «управление» состоит из двух частей: управление и право правления – то есть деятельность через право, правление, через конкретные нормы поведения, признания, обычаи, традиции, чувства и инстинкты. Управлять – значит устанавливать, организовывать, конкретизировать, исправлять, воздействовать, решать, принимать и применять. Настоящие рассуждения, наверное, не всем придутся по вкусу, но это не вызывает отрицательных эмоций: сколько специалистов, столько и мнений, подходов и точек зрения. Главное, чтобы они подкреплялись результатами, а не одними лишь поучениями и наущениями. Подтверждением этому являются утихшие страсти относительно замены управления денежным (рыночным) регулированием, что позволило обеспечить бесконтрольность в целях перехвата властных полномочий и пользования на их основе материальными ресурсами.

Управление является социальным, его конечная цель – создать условия для упорядочения соответствующих общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности.

Признаками социальной предназначенности управления, с нашей точки зрения, следует считать:

• потребность, необходимость регламентировать деятельность людей, общества;

• упорядочение, нивелирование поведения участников такой деятельности;

• соподчинение воли участников управленческих взаимоотношений;

• властность урегулирования законами и подзаконными актами;

• огосударствление общественных отношений, складывающихся в сфере управления.

Данные признаки социальности управления в различной степени свидетельствуют о том, что социальное управление – это синоним государственного управления. В силу этого возникает необходимость разграничения понятий «управление» и «государственное управление». Управление – совокупность деяний (действие или бездействие), урегулированных законами и подзаконными актами, на основе которых реализуются властные полномочия одних субъектов управленческой деятельности в отношении других. Основным, стержневым показателем, признаком управления следует признать целенаправленное законопредписание, ограниченное должностными полномочиями управляющего субъекта, обязательное для неукоснительного исполнения подчиняющимся элементам управленческой системы.

Государственное управление – это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Несмотря на то что разработчики Конституции Российской Федерации изъяли данное понятие, оно существует. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах Российской Федерации.

От государственного управления не отказалась еще ни одна страна, и вряд ли для этого имеются какие-либо основания. Наряду с государственным вправе уживаться и иные виды управления (общественное, законодательное, судебное, светское, религиозное и т. д.). Должное место государственному управлению и его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (которая считается родоначальницей административного права и термина «государственное управление»), Китае, Индии, Италии и других государствах. Такое положение роли и места государственного управления в жизни общества, государства и человека не случайно, оно позволяет:

• осуществлять единообразное, властное регулирование соответствующих общественных отношений на всей территории государства;

• контролировать и своевременно исправлять допущенные сбои в управлении, заменять отставшие от жизни элементы, составные части новыми, отвечающими происходящим изменениям;

• своевременно внедрять передовой опыт управления, учитывать особенности применения властных решений в конкретных ситуациях (чрезвычайных, военных);

• обучать, готовить квалифицированные управленческие кадры, без наличия которых рассчитывать на бесперебойное, надлежащее управление не приходится;

• прогнозировать, планировать управленческую деятельность и принимать адекватные ситуации меры.

Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и принципами. К числу основных специфических черт государственного управления следует отнести подзаконность, подконтрольность и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление основывается и осуществляется на базе действующего российского законодательства. Деятельность субъектов государственного управления строится в строгом соответствии с их функциональными обязанностями и объемами властных полномочий, то есть в какой-то мере речь может вестись о наличии субординации, вертикальной и горизонтальной линии самоуправления.

Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать. Кроме того, контрольная функция решает еще и такую задачу, как проверка верности отданного и исполненного властного предписания. В целом в любом управлении, в том числе государственном, обязано соблюдаться золотое правило: любое предписание должно следовать целям достижения конкретного результата. При этом чем быстрее оно будет вынесено, тем больше надежд на его эффективность. При наличии возможностей (в зависимости от ситуации) предписание должно выдаваться непосредственно принимающему. Только отсутствие таких условий обязывает руководителя обратиться к вынесению распоряжения или предписания в письменном виде. Любое предписание должно быть выполнено, проведено в жизнь. Для этих целей и существует контрольная функция с тем, чтобы удостовериться, как скоро и точно исполнено волевое решение и какая от него последовала отдача.

Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая властных полномочий, не злоупотребляя служебным положением и не допуская халатности при участии в управленческих правоотношениях.

Функциями государственного управления признаются три группы, или категории:

• общие;

• обеспечивающие;

• специальные.

В свою очередь, к общим функциям относятся организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль.

К обеспечивающим функциям государственного управления следует прежде всего отнести те из них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материально-техническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовка и переподготовка кадров и т. д.).

Специальными функциями государственного управления, с авторской точки зрения, следует считать правотворческую; регулятивно-управленческую; обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих; охранную (поддержание общественного порядка); оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную (юрисдикционную).

Приведенные три группы, или категории, функций государственного управления в полной либо частичной мере признаются в США, Великобритании, Франции, Германии и Китае. Следует акцентировать внимание на том, что каждая из трех групп функций понимается и оценивается по-разному, к тому же имеют место несовпадения как по числу, так и по назначению.

Основными методами государственного управления, согласно действующему российскому законодательству и практике государственно-управленческой деятельности, можно считать убеждение, принуждение, согласование, оказание помощи, предписание, проверки и государственные заказы. Перечисленные методы можно объединить в три группы: административные, экономические и социально-психологические.

С авторской точки зрения, к административным методам относятся принуждение, предписание и проверки (контроль и надзор); к экономическим – государственные заказы и материальные виды воздействий (материальная ответственность, гражданско-правовая ответственность, ограничения при применении мер материального поощрения); к социально-психологическим – убеждение, согласование и оказание помощи. Кроме того (и с этим следует согласиться), отдельные ученые к административным методам относят такие виды, как административно-правовые, административно-организационные, нормативные, индивидуальные, обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, поручительные и рекомендательные. Однако, как нам представляется, указанные виды административных методов есть производные от ранее приведенных (принуждения, предписания и проверок).

В административном праве неоднозначно понимаются экономические методы. Отдельные авторы относят к ним прибыль, премии, кредит и налогообложение. Как точка зрения такой подход возможен, но вряд ли эти методы способны претендовать на важное значение в системе государственного управления, если только их не признавать вспомогательными, опосредованными к основным.

Формами государственного управления принято считать регистрацию, лицензирование, аттестацию, государственные договоры и государственные программы, концепции и доктрины. Каждая из этих форм имеет свои особенности и механизм применения. По способу применения формы государственного управления подразделяются на целенаправленные для внутренних и внешних нужд и задач, организационные, материально-технические, правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные, письменные, устные и конклюдентные (молчаливо исполняемые, применяемые).

Исследование сущности, содержания и назначения института государственного управления в системе социальных отношений позволяет сделать следующие выводы и предложения:

• государственное управление в системе социальных отношений занимает главенствующее место и служит упрочению государства, стабилизации общественных отношений, надежной защите государственных интересов как внутри, так и за его пределами;

• государственное управление – это эффективное средство проведения в жизнь внутренней, внешней, экономической и оборонной политики;

• государственное управление представляет собой главный регулятор в борьбе за поддержание законности, правопорядка, обеспечение социальной справедливости и социально-правовой защиты прав и интересов граждан, юридических лиц и общественных объединений;

• государственное управление в целях бесперебойности и эффективности действия требует наличия подготовленного кадрового состава, а также неукоснительного соблюдения государственными служащими предписаний Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

• используемые в системе государственного управления методы и формы себя оправдывают, однако они требуют уточнения и координации с учетом уже произошедших изменений во взаимоотношениях федеральных органов власти и субъектов Российской Федерации;

• государственное управление способно достигать целей и задач, ставящихся перед ним, только при условии проведения в жизнь присущих ему функций и наличия надлежащего контроля за их неукоснительным исполнением;

• государственное управление, имея свои специфические черты, существенно отличается от иных видов регламентации общественных отношений, что требует их учета, развития и совершенствования;