Моим родителям

Daniel T. Orlovsky

The Limits of Reform

The Ministry of Internal Affairs in Imperial Russia, 1802-1881

Harvard University Press

1981

Перевод с английского Арсения Черного

© Daniel Orlovsky, text, 1981

© Harvard University Press, 1981

© А. Черный, перевод с английского, 2022

© Academic Studies Press, 2022

© Оформление и макет. ООО «Библиороссика», 2022

Слова благодарности

С огромным удовольствием пользуюсь возможностью выразить благодарность людям и организациям, помогавшим мне в написании этой книги. Я многим обязан Ричарду Пайпсу, неиссякаемому источнику вдохновения и источнику мудрых советов. Грегори Фриз, Эдвард Кинан, У Брюс Линкольн, Бренда Михан-Уотерс, Марк Раефф и Теодор Тарановски вычитывали и рецензировали самые разные варианты рукописи, и достигнутая ясность изложения окончательного текста в огромной мере является их заслугой. Ричард Уортман выступил в качестве ценнейшего первого слушателя многих изложенных в этой работе идей. Особую признательность мне бы хотелось выразить У Брюсу Линкольну, щедро помогавшему мне, тогда еще юному историку.

Три года в исследовательском семинаре по истории русской бюрократии подарили мне неоценимую возможность обмениваться мнениями с Уолтером Пинтнером, Доном Карлом Рони и другими; наши совместные усилия стали необыкновенным образцом научного сотрудничества и общения. Я благодарен за ценные замечания советским ученым: ныне покойному Науму Григорьевичу Сладкевичу^[1] и Валентине Григорьевне Чернухе, крупнейшему специалисту по эпохе Великих реформ.

Ричард Хол Уильямс, мой коллега – историк, а ныне декан Колледжа гуманитарных и естественных наук Южного методистского университета, постоянно поддерживал меня морально и материально в работе над этой книгой; я также признателен коллегам по историческому факультету за помощь и ободрение.

Центр русских исследований имени Дэвиса Гарвардского университета снабжал меня интеллектуальной пищей и финансовым вспомоществованием как в бытность мою бакалавром, так и в дальнейшем, по возвращении в Кембридж^[2], неизменно встречая меня теплом и радушием.

Я в неоплатном долгу перед Советом по международным исследованиям и обменам (IREX) и перед кураторами исследовательских программ Фулбрайта-Хэйса: именно благодаря им я получил возможность продолжить свою работу уже в СССР и в столице Финляндии Хельсинки. Я признателен Американскому совету научных обществ (ACLS) и Национальному фонду поддержки гуманитарных наук (NEH) за предоставленные ими щедрые исследовательские гранты.

За помощь, сколь необычайную, столь и превзошедшую всяческие ожидания, я сердечно благодарю библиотечных и архивных служащих Гарвардского университета, Дэвисского центра, Библиотеки Уайденера и Юридической школы Гарварда; Славянской библиотеки Хельсинкского университета; Государственной публичной библиотеки имени Салтыкова-Щедрина и Государственной библиотеки имени Ленина, а также московского Центрального государственного архива Октябрьской революции (ЦГАОР СССР). Многим я обязан профессионализму сотрудников Центрального государственного исторического архива в Ленинграде: без них эта книга так и осталась бы ненаписанной.

Я выражаю благодарность Издательству Университета Северной Каролины за дозволение опубликовать переработанную версию моего текста для сборника Уолтера Пинтнера и Дона Карла Рони «Бюрократизация российского общества с XVII по XX вв.», вышедшего в 1980 году.

Я глубоко признателен Кэйтлин Триплетт, с терпением и прилежанием превратившей мои неразборчивые черновики в ладную машинопись, ни на секунду не теряя при этом добродушной улыбки.

Наконец, я благодарю Александра, Кэйт, Мэттью и Барбару, сумевших ужиться с моим писательством, ставшим в ряд с прочими свершениями и радостями семейной жизни.

Ссылки на архивные документы имеют общепринятый вид: Ф. – фонд; Оп. – опись; Д. – дело; Л. – лист, листы; об. – обратная (сторона). Все даты даются по старому стилю, то есть по юлианскому календарю, который был принят в России XIX столетия и на 12 дней отставал от григорианского.

Глава 1
Министерская власть в дореволюционной России

В настоящем исследовании мы рассмотрим различные аспекты институциональной и политической истории России с учреждения министерств в 1802 году вплоть до окончания правления Александра II (1855–1881). Главный же фокус нашего внимания будет сосредоточен на центральном правительственном ведомстве – Министерстве внутренних дел (МВД). Данное министерство мы примем в качестве парадигмы для дальнейшего изучения природы русского самодержавия как формы правления и политической культуры Российской империи. Полученный же результат можно будет определить как комплексный подход к институциональной истории, стремящийся заглянуть вглубь – дальше лежащих на поверхности политических конфликтов – тех основополагающих сил и структур, которые сформировали политические фигуры и силы, а равно и были сформированы ими. Настоящий труд, таким образом, будет посвящен бюрократии, то есть набору взаимосвязанных социальных и политических институтов. Мы рассмотрим структуру и штат крупнейшего правительственного ведомства, установив таким образом, как эти структура и штат взаимодействовали меж собой и какое влияние они оказывали на внутриполитическую ситуацию и в целом на политическую коллизию позднеимперской России.

Подобный комплексный подход особенно целесообразен для понимания событий этого периода российской истории в силу доминирующей роли, которую играли бюрократические институции тогда, равно как, несомненно, и во всю многовековую историю российской государственности. Предметом нашего исследования в некотором смысле является то, как традиционное, бюрократически выстроенное государство столкнулось с проблемой стремительно меняющегося исторического ландшафта второй половины XIX столетия. Отсюда мы увидим, как внутри традиционных политических органов появлялись новые образования и как они справлялись с возложенной на них двойной ролью – охранителей традиции и провозвестников обновления. Мы полагаем, что именно в истории императорской бюрократии следует искать ключ к пониманию революционных потрясений первых десятилетий XX века. Выбранный нами метод является структурным в том смысле, что его задача состоит в обнаружении глубинных закономерностей институциональной жизни, которыми определяются границы человеческих действий в известном историко-культурном контексте.

После Крымской войны Министерство внутренних дел стало наиболее влиятельным правительственным органом, ведающим вопросами внутриполитического управления и в целом политической ситуацией в стране. Именно МВД играло ключевую роль в подготовке и реализации Крестьянской реформы 1861 года и Земской – о местном самоуправлении – 1864-го. К середине 1860-х МВД напрямую контролировало губернские и областные органы управления, полицию и цензуру, ведало неправославными конфессиями и православными сектами, здравоохранением, социальным обеспечением и еще целым рядом экономических и социальных вопросов. В зените эпохи Великих реформ МВД представляло собой настоящее государство в государстве, чья распорядительная власть и целая чиновничья армия прямо влияли на жизнь всех социальных слоев русского и иных этносов империи.

Министр внутренних дел, отчасти в силу приближенного к царю положения, но в еще большей степени благодаря возглавляемому им громадному ведомству, был одним из могущественнейших людей в государстве. Министр присутствовал на всех главных правительственных совещаниях, непосредственно влияя на политический курс и законодательство. Так что неудивительно, что целый ряд выдающихся дореволюционных государственных деятелей: П. А. Валуев, М. Т. Лорис-Меликов и П. А. Столыпин – опирались на МВД в своих попытках унифицировать царское правительство и провести реформы, призванные приспособить самодержавие к меняющимся политическим, социальным и экономическим условиям. Равно как не удивительно и то, что МВД под управлением менее харизматичных, пусть и довольно влиятельных лидеров внесло немалую лепту в стремительное угасание, символом коего оно потому по праву может считаться, старого режима в годы, предшествовавшие его последнему, 1917-му. Октябрьская революция явилась в значительной мере плодом глубоко укорененного институционального кризиса. Поэтому главным делом для нынешнего историка станет определение тех институциональных слабостей, что способствовали радикальным решениям 1917 года^[3].

Даже при Александре II реформы так в полной мере и не вошли в арсенал министерства: после отмены крепостного права в 1861 году МВД стало еще более зримым символом застывшего консерватизма. Принцип гегемонии административной и полицейской власти в среде политической элиты стал идеологией, которая в самой сердцевине своей по иронии являлась совершенно антиинституциональной в своей вере в примат личной власти над силой закона. Исследователю позднего периода царского Министерства внутренних дел следует со вниманием отнестись к столь стремительной перемене: от локомотива освободительной реформы и прибежища для чиновников прогрессивных взглядов к консервативной опоре самодержавия и дворянства, бескомпромиссно поддерживающей административную власть. Необходимо также не упустить из виду феномен возвышения в министерской иерархии таких фигур, как А. Е. Тимашев, Д. А. Толстой, В. К. фон Плеве и П. Н. Дурново, и распространения их идей. Пристальное изучение подобных вопросов выявляет тесные отношения между судьбой МВД после Крымской войны и судьбой русского самодержавия в целом.

Впечатляющее наследие неоконченных государственных дел и не доведенных до ума преобразований, доставшееся от правления Александра II его потомкам и продолжателям, свидетельствует о том, что эпоха Великих реформ занимает центральное место в политической истории последнего периода Российской империи. Так, многие вопросы, рассматривавшиеся царским правительством с 1905 по 1914 год, присутствовали в повестке министерских департаментов и законодательных комиссий еще в 60-70-х годах прошлого столетия. Были среди них и столь важные проблемы, как создание полноценного Кабинета министров и представительного собрания, включенного в законотворческий процесс, реформа земского управления и земельный вопрос. Но при этом правительство (а с ним и МВД) тогда уже было не способно на решительные действия. Министерская система, казавшаяся столь многообещающей и эффективной во время Великих реформ, развернувшихся вслед за Крымской войной, оказалась совершенно бессильной перед вызовами, брошенными ей в 1860-1870-е годы.

Все изъяны, связанные с незавершенными реформами и неадекватными политическими решениями, структурные недостатки правительственной системы и консервативно-державни-ческая идеология – все это после 1881 года перешло по наследству к новому правительству, оказав сильнейшее влияние на ход русской истории. Обширный кризис русского самодержавия, не прекращавшийся все последние десятилетия империи, был отчасти спровоцирован неспособностью правительственных органов выработать и реализовать шаги, с помощью которых можно было бы разрешить конкретные политические и социальные проблемы. В этом Россия сильно отстала не только от европейских, но даже и от азиатских режимов. Российской власти не удалось решить принципиальную проблему, насущную для любого современного правительства: каким образом обратить социальные перемены во благо, прийдя к политическому консенсусу через расширение политического участия доминирующих социально-экономических групп? Настоящим исследованием мы надеялись на примере МВД прояснить политическую историю правления Александра II, его последствия для самодержавия после 1881 года, а также рассмотреть аналогичные ситуации, имевшие место – согласно нашему определению – в «консервативно обновляющихся режимах» Европы и Азии в конце XIX века.

Министерства современного образца были созданы в России чередой царских указов в 1802 и 1810–1811 годах^[4]. К середине столетия министерства стали важнейшими органами царского правительства, оставаясь таковыми вплоть до трагического конца династии Романовых в 1917 году. Для русского человека вне зависимости от политических убеждений министерства представлялись синонимом всей государственной власти, бюрократизации и централизации. Министерства и принципы управления, отстаиваемые ими, олицетворяли русское самодержавие не в меньшей степени, нежели сам царь. Это было вовсе не удивительно: ведь управление политической, социальной, экономической и даже интеллектуальной жизнью России являлось законной министерской обязанностью. Держатели министерских портфелей были одними из влиятельнейших людей в империи. Помимо управления собственными бюрократическими аппаратами, министры заседали в высших политических и законотворческих органах, выступая в роли личных царских советников с правом прямого доступа и доклада.

Конечно, русские люди XIX столетия нимало не спорили бы с тем, что министерства чрезвычайно важны для самодержавия; однако же не все судили о них по одинаковым критериям. Принципы управления, принятые министерствами, их эффективность в достижении поставленных целей и заинтересованность в общественном благосостоянии – обо всем этом мнения сильно разнились.