АНО «Консультационно-аналитический центр «Институт повышения конкурентоспобности»

© Алексей Ульянов, 2018

ISBN 978-5-4490-5882-9

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

В книге директора Института повышения конкурентоспособности, к.э.н., руководителя общественного проекта «За антимонопольную реформу» Алексея Сергеевича Ульянова исследуется современное состояние антимонопольной политики России. Раскрывается, почему, несмотря на то, что российские антимонопольные органы обладают самыми большими в мире полномочиями, состояние конкуренции ухудшается; как и когда антимонопольная политика может входить в противоречие с промышленной, демографической политикой, и превратиться в инструмент монополий по выдавливанию конкурентов. Рассматривается уникальная для России ситуация проведения реформы законодательства в условиях противостояния регулятора общественному проекту. Автор описывает пути перезагрузки антимонопольной политики в интересах потребителей, малого бизнеса, экономического роста. В работе приведено большое количество фактических и статистических данных, примеров дел ФАС. Книга будет интересна государственным служащим, юристам, экономистам, преподавателям и студентам, всем интересующимся эконмической политикой.

Москва, 2018

Благодарности

Автор выражает благодарность:

Авдашевой Светлане Борисовне, Аксакову Анатолию Геннадьевичу, Анненковой Анне Валентиновне, Артемьеву Игорю Юрьевичу, Анчишкиной Ольге Владленовне, Асташкевич Анастасии Ивановне, Белоусову Андрею Рэмовичу, Варламову Лаврентию Викторовичу, Верещагину Александру Николаевичу, Власову Александру Сергеевичу, Волчковой Наталье Александровне, Вороновой Нине Владимировне, Воскресенскому Николаю Николаевичу, Габестро Сергею Владиленовичу, Гаджиевой Евгении Александровне, Галушке Александру Сергеевичу, Генералову Сергею Владимировичу, Григорову Антону Александровичу, Егорову Юрию Валентиновичу, Емельянову Кириллу Юрьевичу, Казакевич Веронике Вячеславовне, Калимуллину Тагиру Равиловичу, Кашеварову Андрею Борисовичу, Колесникову Сергею Анатольевичу, Кондрашину Ярославу Анатольевичу, Косаковскому Герману Германовичу, Костоварову Алексею Сергеевичу, Курдину Алексанру Александровичу, Левчуку Михаилу Сергеевичу, Мальцану Анатолию Леонидовичу, Молотникову Александру Евгеньевичу, Молчанову Артему Владимировичу, Мосуновой Наталье Николаевне, Муште Евгению Викторовичу, Новикову Вадиму Витальевичу, Новоселовой Светлане Сергеевне, Остаркову Николаю Александровичу, Панеях Элле Львовне, Паршину Максиму Викторовичу, иеромонаху Димитрию Першину, Писенко Кириллу Андреевичу, Подколзиной Елене Анатольевне, Позднякову Михаилу Львовичу, Пузыревскому Сергею Анатольевичу, Радченко Татьяне Алексеевне, Репику Алексею Евгеньевичу, Савину Андрею Евгеньевичу, Салите Александру Евгеньевичу, Семину Илье Николаевичу, Сидоренко Валерию Валерьевичу, Симоненко Владимиру Александровичу, Ситникову Александру Александровичу, Смирновой Екатерине Александровне, Сушкевичу Алексею Геннадьевичу, Тай Юлию Валерьевичу, Тенишеву Андрею Петровичу, Титаеву Кириллу Дмитриевичу, Тюник Ксении Александровне, Улюкаеву Алексею Валентиновичу, Усенко Екатерине Вячеславовне, Халиуллиной Лейсан Ильгизаровне, Чоракаеву Кириллу Эдуардовичу, Цыганову Андрею Геннадьевичу, Цыдыпову Тумуну Леонидовичу, Фомичеву Олегу Владиславовичу, Шаронову Андрею Владимировичу, Шаститко Андрею Евгеньевичу, Шешуревой Олесе Сергеевне, Яковлеву Андрею Алексанровичу.

1. Состояние антимонопольного регулирования в России

1.1. Антимонопольная политика и развитие конкуренции

Антимонопольную политику принято считать важнейшей функцией государства в обеспечении стабильного функционирования рыночной экономики. Зародилась она сравнительно недавно, считается, что с принятием акта Шермана в США 1890 г.¹, причем активное его применение началось 20 годами позже, а антимонопольный орган – Федеральная торговая комиссия – был создан в США актом 1913 г. Активное применение антимонопольного регулирования было прервано Великой депрессией и Новым курсом Ф. Рузвельта (к роли антимонопольного регулирования в кризис). Но так или иначе, до конца 2 мировой войны США оставалась чуть ли не единственной страной, имевшей опыт антимонопольной политики.

В послевоенный период этот опыт распространяется на Западную Европу (особенно принято отмечать роль картельного ведомства ФРГ в построении «социальной рыночной экономики»), но далеко не на все страны даже этого региона (в Финляндии антимонопольный орган был создан только в 1997 г.).

Но только с 1990-х гг. антимонопольное регулирование приобретает всемирный размах – регуляторы и законодательство формируется в странах бывшего коммунистического блока, Азии, Латинской Америки и Африки, этот процесс активно поддерживается международными организациями – ЕС, ОЭСР, Всемирным Банком.

В то же время, в экономической науке растут скептические настроения по поводу эффективности антимонопольного регулирования, связанные прежде всего с Чикагской школой. Обосновывается отсутствие либо слабое влияние антимонопольных расследований на состояние рынков и благосостояние потребителей, а любые монополистические практики, от картелей до повышения цен, имеют крайне неустойчивый характер и лишь привлекут новых участников на рынок – к одобрению потребителей. Наиболее радикальные исследователи доказывают вред антимонопольной политики для конкуренции.

Эти соображения частично нашли отражение в государственном регулировании и правоприменении. Например, администрация Р. Рейгана пересмотрела многие подходы, де факто отказавшись от блокирования слияний, дел по злоупотреблению доминирующим положением, принудительного разделения компаний-монополистов. Резко возросла (до 90%) доля антимонопольных штрафов, накладываемых на неамериканские компании – то есть антимонопольная политика стала инструментом защиты национальных компаний и внутреннего рынка от набравших силу западноевропейских и азиатских игроков. Или скажем по-другому: если экономисты потеряли уверенность в действенности такого лекарства, как антимонопольные меры, то тогда будем выписывать это лекарство иностранцам, а своих жалко.

Глобализация и расширение границ рынков, распыление собственности, развитие ИТ-сектора, sharing economy, и другие процессы ставят новые задачи перед антимонопольным регулированием, заставляют пересмотреть старые подходы, к чему не все готовы.

Показателен опыт Китая, где антимонопольный орган был создан только в 2008 г.², а заработал (с весьма ограниченными по российским меркам) полномочиями – с 2011 г. При этом развитие конкуренции в Китае шло весьма успешно без антимонопольной политики. Даже в тех отраслях, где, как казалось, структура производства и издержек обуславливает наличие одного, в лучшем случае нескольких олигополистических игроков, в Китае действуют десятки фирм (автомобилестроение, металлургия).

В Китае местные и региональные власти активно развивали конкуренцию путем создания новых производств. В КНР очень осторожно подходят к применению антимонопольных санкций как к собственным компаниям, так и к иностранным инвесторам. 90% штрафов наложены за сговоры в госзакупках. По сути, антимонопольная политика в КНР – это инструмент в борьбе с коррупцией. И (почти) никакого «пресечения монополизма». Зачем пресекать монополии, если новые предприятия растут как грибы после дождя?

На самом деле, в Китае всего лишь более рельефно проявился подходы, применяемые в большинстве развитых стран. И если в России в общественном и даже научном дискурсе до сих превалирует связь «конкуренция важна для рыночной экономики – конкуренцию должен защищать сильный антимонопольный орган». Но в развитых странах и Китае место антимонопольного органа весьма ограничено, зато имеет место проконкурентная политика всех органов власти, включая региональные и местные.

Этот подход удалось заложить в «дорожную карту» «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденной распоряжением Правительства №2579 от 27.12.2012 (далее – Дорожная карта). Благодаря этому отчасти удалось изменить и общественный дискурс, и государственную политику, само антимонопольное регулирование, где сместился акцент с пресечения нарушений на их предупреждение.

Разумеется, говорить о том, что вся государственная экономическая политика в России стала проконкурентной, пока рано. Потребуется значительная работа по перестройке системы межбюджетных отношений, госзакупок, промышленной политики и многих других сфер. В Настоящем исследовании мы сузим предмет и сосредоточимся на антимонопольном регулировании как таковом, проведем анализ того, что уже было сделано для ее перезагрузки, что необходимо сделать для того, чтобы она действительно содействовала, а не препятствовала, как это зачастую случалось прошлом, развитию конкуренции. При этом, регулирование торговли и рекламы включены в данное исследование не потому, что в современных российских условиях они регулируются Федеральной антимонопольной службой (ФАС), а потому, что первая представляет собой по сути специальный отраслевой вид антимонопольного регулирования, а вторая – форму конкуренции.

Под термином «конкуренция» мы будем понимать конкуренцию добросовестную. Мы точно не являемся сторонниками таких имитаций конкуренции, как конкуренция производителя с собственными дилерами, если шире – такой конструкции, как «внутрибрендовая конкуренция». Развитие малого и среднего предпринимательства (МСП) очень часто способствует конкуренции, но если субъекты МСП конкурируют между собой в поставках товаров под разными брендами, но производимыми на одном заводе в Китае, в результате чего с рынка уходит отечественный производитель, то такую «конкуренцию» вряд ли стоит приветствовать. Ликвидация монополии патентообладателя на наш взгляд будет мало общего иметь с развитием конкуренции, если в результате снизится инновационная активность бизнеса и возрастет зависимость страны от иностранных технологий, генерируемых в юрисдикциях, где конкуренцию путем ликвидации патентной монополии не развивают. Рост числа фирм, производящих конечный продукт, на первый взгляд является ярким признаком развития конкуренции, но если все они зависят в поставке ключевого для производства компонента от одного дистрибьютера?

Таким образом, развитие конкуренции должно вести к росту общественного благосостояния в долгосрочной перспективе, диверсификации экономики, повышению доли МСП, являющихся производителями товаров, работ, услуг. Цель и задачи данной работы – предложить такие изменения антимонопольной политики, которые не препятствовали, а способствовали бы развитию конкуренции.