Авторы:

А.В. Кнутов – старший научный сотрудник ИГМУ НИУ ВШЭ;

С.М. Плаксин – канд. экон. наук, заместитель директора ИГМУ НИУ ВШЭ;

А. В. Чаплинский – канд. юрид. наук, старший научный сотрудник ИГМУ

Опубликовано Издательским домом Высшей школы экономики <http://id.hse.ru>

Введение

Разрешительную систему можно охарактеризовать как один из наиболее важных и сложно организованных административно-правовых институтов российского правопорядка. По своей природе разрешения, выдаваемые органами публичной власти, являются ограничениями прав и свобод физических лиц и их объединений. Исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установление таких ограничений возможно, но только в случаях, предусмотренных федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Соответственно, разрешительная система должна существовать в целях защиты данных конституционно охраняемых ценностей.

Действующее российское законодательство не содержит ни формального определения понятий «административное разрешение», «разрешительная система», «разрешительная деятельность», «разрешительный режим», ни принципов разрешительной системы, ни описания ее состава и структуры. Вместе с тем административно-правовая разрешительная система объективно существует и является предметом довольно активных исследований ученых-административистов.

Наиболее обстоятельно она описана в работах Ю.К. Валяева^[1], С.М. Зырянова^[2], А.Ф. Ноздрачева^[3], Н.В. Субановой^[4], Д.В. Шохина^[5]. Особо можно отметить научно-практическое пособие «Разрешительная система в Российской Федерации», подготовленное в 2015 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Среди научных работ, посвященных отдельным видам разрешений (например, лицензированию, государственной регистрации, аккредитации) или разрешениям в отдельных сферах государственного управления, можно отметить книги А.Б. Багандова, А.Б. Гормаха, М.Ф. Деминой, В.И. Кузнецова, Ю.Н. Милыиина, К.И. Налетова, Д.В. Осинцева, Е.И. Спектор, Т.К. Терещенко, Д.В. Чермянинова.

Однако следует сказать, что исследователи обходят стороной такие важнейшие вопросы, как общее количество видов разрешений; количество разрешений, имеющих надлежащее законодательное основание; количество разрешений, порядок предоставления которых урегулирован надлежащим образом; количество разрешений, выдаваемых на платной или бесплатной основе, и т. д. Вместе с тем без изучения данных параметров российской разрешительной системы нельзя до конца быть уверенным в правильности сделанных теоретических выводов, а также определить практические проблемы, существующие в данной сфере.

В рамках настоящего исследования авторы ставят задачу изучить отечественную разрешительную систему с использованием не только формально-юридического, но и статистического метода. Получив с помощью данных методов сведения о существующих видах разрешений, об их количестве, о наличии надлежащего нормативного основания для выдаваемых разрешений и необходимой регламентации разрешительного производства, можно сделать более достоверные выводы. Данные выводы позволят как усовершенствовать теорию разрешительной системы (в части понятий, перечня элементов системы, ее правовой природы), так и понять практические проблемы, а также найти пути их решений.

Глава 1
Общая характеристика разрешительной системы Российской Федерации

§ 1.1. Понятие разрешительной системы и ее состав

По мнению А.Ф. Ноздрачева, разрешительную систему можно определить как целенаправленную исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению установленного порядка приобретения, транспортировки, хранения, использования и сбыта определенных предметов и веществ, открытия и функционирования определенных предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка, стабильного функционирования и развития различных экономических и социальных институтов^[6].

Обобщая авторские определения различных ученых-административистов, А.Ф. Ноздрачев писал, что в доктринальном плане разрешительная система включает предоставление разрешений на осуществление дозволенной деятельности (действий) или на охраняемые объекты разрешительной системы; надзор за соблюдением условий и правил разрешительной системы; принятие мер административного воздействия в отношении нарушителей правил разрешительной системы.

Следует отметить, что изложенный подход поддерживается иными авторами, ведущими комплексные исследования разрешительной системы. Так, Н.В. Субанова предлагает понимать под разрешительной деятельностью урегулированный административно-правовыми нормами комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий)^[7].

А.А. Погодин определяет разрешительную деятельность государства как урегулированное правовыми нормами целенаправленное воздействие органов государственной власти на некоторые сферы общественных отношений путем взятия под предварительный и последующий надзор законодательно определенных видов деятельности в целях обеспечения личной, общественной и государственной безопасности^[8].

Данный подход нашел свое закрепление в учебниках по административному праву. Д.Н. Бахрах отмечает, что разрешительная система – это урегулированная правом совокупность общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности^[9].

Таким образом, общепризнанной является позиция, согласно которой разрешительная система в Российской Федерации включает два вида деятельности. Ядром системы можно считать деятельность по выдаче разнообразных разрешений. Она дополняется деятельностью по осуществлению государственного контроля (надзора), направленного исключительно на проверку соблюдения условий предоставления разрешения.

Приведенные выше определения «разрешительной системы» и «разрешительной деятельности» носят общий характер. В связи с этим необходимо сформулировать определение термина «деятельность по выдаче разрешений». По нашему мнению, под ней можно понимать административную деятельность уполномоченных органов публичной власти, осуществляемую по запросам физических и юридических лиц, в результате которой такие лица приобретают специальные права осуществлять деятельность (совершать действия). Представляется, что такая деятельность может заключаться в следующем:

1) прямое и предварительное дозволение осуществлять деятельность или совершать действия физическим и юридическим лицам;

2) установление запрета осуществлять деятельность или совершать отдельные действия без прохождения физическими и юридическими лицами в уполномоченных органах обязательных административных процедур, в том числе по поводу различных объектов и предметов, в отношении которых предполагается осуществлять деятельность или совершать действия;

3) установление по запросам физических и юридических лиц уполномоченными органами индивидуальных предписаний об осуществлении деятельности или совершении действий определенным образом, только при соблюдении которых деятельность или действия будут являться законными.

В состав деятельности по выдаче разрешений не входят функции органов публичной власти, заключающиеся в экономическом (т. е. неадминистративном) воздействии на регулируемую сферу даже в том случае, если в результате выполнения таких функций возникают специальные права осуществлять деятельность или совершать действия. Соответственно, к деятельности по выдаче разрешений не относится:

• государственный заказ;

• оказание поддержки отдельным отраслям и предприятиям;

• приватизация государственной собственности;

• хозяйственное использование публичной собственности и общественных ресурсов;

• государственное предпринимательство, в том числе государственно-частное партнерство.

Таким образом, к деятельности по выдаче разрешений не относятся полномочия органов публичной власти, осуществляемые в целях предоставления в пользование государственного или муниципального имущества, государственной поддержки, государственных преференций.

Также разрешительной деятельностью не являются функции, связанные с предоставлением правовых статусов, обусловливающих преимущественное возникновение обязанностей, а не прав (например, присвоение статуса гарантирующего поставщика, включение в реестр субъектов естественных монополий).

Деятельность по осуществлению контроля (надзора) может быть включена в состав разрешительной системы только в части тех видов государственного контроля, предметом которых является исключительно соблюдение условий выдачи и наличия разрешения. Примером может служить лицензионный контроль, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Если в рамках деятельности по осуществлению конкретного вида государственного контроля проверяется не только наличие разрешения или соблюдение условий предоставления разрешения, но и соблюдение обязательных требований, не связанных с разрешением, то такая контрольная деятельность в состав разрешительной системы не входит.

Например, выполнение требования о регистрации автомототранспортных средств проверяется посредством осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. Согласование переустройства и (или) перепланировки жилого помещения может быть проконтролировано в ходе государственного жилищного надзора. Однако предмет данных видов контроля (надзора) не исчерпывается только проверкой наличия разрешения.

Подобная надзорная деятельность не подлежит включению в состав разрешительной системы как теоретической конструкции. В противном случае будем вынуждены объявить составным элементом разрешительной системы 80–90 % всех видов государственного контроля (надзора), поскольку почти все виды надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, предусматривают, помимо прочего, проверку наличия у поднадзорного лица различных разрешений.