Пpедисловие

Исследования последних лет, проводимые отечественными и зарубежными организациями, свидетельствуют том, что уровень распространения коррупции в России по-прежнему остается достаточно высоким, а отношение населения к различным формам ее проявления – относительно терпимым. Коррупция как сложное системно-структурное правовое явление многолика. Одна из наиболее распространенных ее форм – «бытовая», или, иными словами, «низовая» коррупция, которая существенно влияет на качество жизни граждан Российской Федерации, создает необоснованные барьеры в получении социальных услуг, порождает недоверие к государственным институтам и повышает общий уровень социальной напряженности в обществе.

Однако главный вектор борьбы с коррупцией в стране и в крае ориентирован в сторону государственного и муниципального управления. Основные организационные ресурсы и нормативно-правовая основа противодействия коррупции на сегодняшний день сконцентрированы именно в этом направлении. Но такая важная сфера обеспечения жизнедеятельности общества, как образование, продолжает оставаться высоко коррупциогенной. Уровень знаний населения о принимаемых на государственном уровне мерах и о личных возможностях противодействия коррупции в указанной сфере остается весьма низким. Подобная ситуация в значительной мере обусловлена тем, что в стране отсутствует эффективный механизм антикоррупционного просвещения.

Граждане в общей массе не имеют четкого представлений о коррупции, о ее формах и видах, причинах и условиях коррупции, мерах по противодействию коррупции, об установленных в отношении служащих (работников) антикоррупционных обязанностях, запретах и ограничениях и др.

Формирование знаний о социально-правовой природе, формах существования и негативных последствиях совершения коррупционных правонарушений – приоритетное направление профилактической работы. Предоставление служащим, работникам образовательных и иных организаций незначительных вознаграждений, услуг, оплата отдыха, развлечений за использование последними должностного положения в интересах лица, передающего материальные блага, далеко не всегда оценивается нашим населением, да и самими работниками указанных организаций как коррупционные деяния. Вековые традиции «кормления» и «благодарения» служилых людей привели к формированию в общественном мнении крайне устойчивых «коррупциогенных стереотипов».

Безусловно, широта русской души испокон веков предполагает одаривание благодетеля. Однако «дар» ли это от чистого сердца или банальная бытовая взятка? Подарок – это исключительно безвозмездное преподнесение материальной ценности, он не предполагает возникновения встреченных обязательств со стороны одаряемого. Получение подарка до или после оказания гражданину образовательной или иной услуги не может и не должно ставиться в зависимость от ее качества! Отсутствие у населения базовых знаний о стандартах антикоррупционного поведения служащих и уголовно-правовых последствиях вступления в коррупционные отношения порождает крайне неблагоприятные последствия.

«Антикоррупционный иммунитет» граждан при получении различного рода публичных услуг, подкрепленный соблюдением антикоррупционных стандартов поведения со стороны должностных лиц, – залог прогресса в деле снижение масштабов распространения коррупции до социально терпимого уровня. Просвещение отнесено к числу основных задач, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на 2016–2017 годы, и является неотъемлем элементом системы противодействия коррупции. Вместе с тем просветительская деятельность антикоррупционного характера представляет собой ресурсоемкий процесс, требующий привлечения экспертов в области права, педагогики и психологии для создания его методической основы.

Бытовая коррупция в сфере образования не обладает такой высокой степенью общественной опасности, как, например, взяточничество лиц, замещающих государственные должности РФ или субъектов РФ (депутатов, министров и др.). Однако широкое распространение данного вида коррупции существенно влияет на качество жизни населения, поскольку обеспечение жизнедеятельности общества тесно связано с обучением и воспитанием его членов.

Настоящее учебное пособие – скромный вклад авторского коллектива в общее дело формирования системы антикоррупционного просвещения. Надеемся, что региональный опыт просветительской работы в сфере образования будет способствовать повышению эффективности деятельности ее субъектов по формированию устойчивого нетерпимого отношения к любым коррупционным проявлениям у всех граждан нашей необъятной Родины.

Ирина Александровна ДАММ, директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук;

Геннадий Александрович ОВЧИННИКОВ, председатель правления Красноярского регионального отделения Общероссийской общественно-государственной просветительской организации «Российское общество «Знание», кандидат педагогических наук

Глава 1
Коррупция и ее особенности в образовании

1.1. Коррупция как угроза национальной безопасности

В 1997 году по результатам проведенного исследования фонд «ИНДЕМ» подготовил аналитический доклад, который был красноречиво озаглавлен «Россия и коррупция: кто кого?»¹. Это название вполне может стать слоганом, характеризующим сложившуюся в стране ситуацию. Либо коррупция нас, либо мы коррупцию. И альтернатив нет.

К сожалению, большинство россиян до сих пор не осознает необходимости жесткого и бескомпромиссного отношения к коррупционным проявлениям. Коррупция рассматривается как нормальный способ разрешения жизненных проблем, как эффективное средство преодоления бюрократических барьеров на пути достижения, в том числе и социально-полезных целей.

Более того, многие считают, что коррупция якобы даже полезна, так как предоставляет дополнительные каналы для решения проблем отстраненной от власти и управления части населения. Оправдательные аргументы сводятся к следующему: «Коррупция позволяет восполнять пробелы и корректировать несовершенство закона на уровне его исполнения. Она помогает экономить один из главных ресурсов делового человека – время. Коррупционные механизмы поддерживают групповую (корпоративную) солидарность. Ты – мне, я – тебе, и все довольны. Где пострадавшие? Коррупция в России была, есть и будет. Антикоррупционная кампания инициирована учеными и правозащитниками, которые вокруг этого неплохо кормятся. А политики используют коррупцию как повод для "охоты на ведьм", для политических и экономических "разборок" как внутри страны, так и в международном масштабе. Борцы с коррупцией похожи на Дон-Кихотов, которые в полезных ветряных мельницах видят злых великанов»².

Однако опыт, накопленный человечеством, свидетельствует, что стратегический вред от коррупции гораздо значимее, чем тактическая польза. Коррупцию часто сравнивают с ржавчиной, раковой опухолью, а коррупционные проявления – с сорняками. И это правильные сравнения. Они наглядно показывают, в чем состоит опасность и вред коррупции.

Общество – система не менее сложная, чем организм человека. Для эффективного функционирования общественного организма необходимы специализированные подсистемы, подобные мозгу, нервной или кровеносной системам. В результате общественного разделения труда в социуме сложились подсистемы, обеспечивающие публичные функции и публичные услуги: управления, распределения ресурсов, разрешения конфликтов, лечения, обучения… А теперь представим себе, что мозг, преследуя собственную выгоду, игнорируя обратную связь, начинает распределять питательные вещества избирательно и произвольно, обделяя другие органы и части тела. И при этом начинает непомерно разрастаться и обрастать жировой тканью. Печальный конец такого процесса очевиден не только применительно к биологическому, но и к социальному организму. Со стратегической точки зрения коррупционер – это самоубийца, который лишает достойного будущего не только себя, но и своих детей и внуков.

Назовем негативные последствия коррупции:

– коррупция отрицает демократию по существу, поскольку базовыми признаками демократического общества является равнодоступность к общественным ресурсам, справедливость законотворчества и правоприменения;

– отрицает рыночную систему, поскольку объективно приводит к перераспределению бюджетных средств в пользу той части бизнеса, которая менее приспособлена к зарабатыванию денег без бюджетного донорства;

– она уже деформировала систему конкурсного государственного и муниципального заказа и привела к широчайшему распространению такой формы коррупции, как «откат», то есть передачу части выделенных средств за содействие в их выделении;

– резко снижает возможности для долгосрочного инвестирования, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как в непредсказуемых условиях стремиться к получению скорой прибыли и уводу финансовых ресурсов из страны и региона;

– обессмысливает правосудие, поскольку в коррумпированной правоохранительной системе правым всегда оказывается тот, у кого больше денег, связей и меньше нравственно оправданных самозапретов;

– подрывает доверие к власти и ставит под сомнение ее легитимность. Она развращает властные и управленческие структуры, переключает активность управленческого персонала с обслуживания населения на самообслуживание, искажает сущность власти и деформирует ее настолько, что власть с определенного момента не может выполнять функции, для которых предназначена;

– непосредственно ведет к снижению уровня жизни подавляющей части населения, принуждая к систематическим незаконным платежам и резервированию части доходов для целей подкупа;

– «бытовая» коррупция еще более ухудшает условия жизни социально незащищенных слоев, так как средства, выделенные на их поддержку и защиту из бюджетов различных уровней, по-иному перераспределяются уже внутри систем здравоохранения, социального обслуживания и образования;

– разобщает общество и препятствует социальному сплочению³.

Коррупция поражает и в конечном счете парализует все сферы жизнедеятельности. Но наиболее опасна она для отношений, которые являются «несущими конструкциями» современного общества. К таковым, несомненно, относится образование.

На Всемирном экономическом форуме в Давосе в 2013 году были представлены результаты исследований, проведенных в 122 странах мира, согласно которым в развитии «человеческого капитала» важнейшими направлениями выступают образование, здравоохранение, трудовая деятельность и благоприятные условия развития. Образование в этом перечне по праву стоит в начале, так как существенным образом определяет успешность трех других направлений⁴.

Именно качественное образование может послужить тем «архимедовым рычагом», с помощью которого постепенно, без кровавых потрясений, отбрасывающих общество далеко назад, можно на порядок повысить потенциал каждого россиянина и страны в целом. Коррупция и образование находятся в обратно пропорциональной зависимости. Чем меньше коррупция, тем больше средств на образование, тем оно лучше. Чем более образованы граждане, тем меньше возможностей у коррупционеров. Только с помощью правильно поставленного образования можно добиться сколько-нибудь значительных успехов в борьбе с коррупцией.

По-настоящему образованный человек более конкурентоспособен, и у него меньше поводов вступать в коррупционные отношения. Он лучше других осознает личную и общественную опасность коррупции. Более того, просвещенный человек опасен для коррупционеров.

К сожалению, Россия по «индексу человеческого капитала» заняла лишь 51-е место, отстав, например от Казахстана (45-е место)⁵. Инвестиции нашего государства в образование оставляют желать лучшего. Но даже та часть скромных инвестиций, вносимых в российскую почву для поддержки образования, потребляется «коррупционными сорняками». Согласно исследованиям ВЦИОМ, проводимым в 2006–2015 годах, образование входит в десятку наиболее коррумпированных сфер и институтов российского общества⁶. Похожие результаты приводят и другие исследователи.

Нельзя сказать, что государство и общество не обеспокоены широким распространением коррупционных отношений в образовании. Многие институциональные реформы последнего десятилетия в этой сфере как раз и вызваны стремлением вытеснить коррупционную составляющую. Например, одна из причин введения единого государственного экзамена была связана с необходимостью снизить уровень коррупции при поступлении в вузы.

И в какой-то мере ЕГЭ действительно способствовал снижению коррупционного фона. Тем не менее было бы неправильно ожидать, что какая-либо реформа автоматически приведет к искоренению коррупции в образовании. Универсального и радикального средства от коррупции не существует. Можно сказать, что правильный севооборот и соответствующая агротехника для снижения «сорности» очень важны, но это не отменяет повседневное пропалывание. Ведь сорняки более адаптивны, чем полезные растения. Так и коррупция. Можно наблюдать как после введения ЕГЭ коррупционные практики переместились из вузов в школы.

Коррупция в образовании имеет место на всех стадиях и этапах образовательного процесса: от дошкольного до высшего и дополнительного. Перестройка образовательного процесса приводит к появлению новых коррупционных схем. Присоединение России к Болонскому процессу привело к появлению в образовательной системе новых уязвимых для коррупции звеньев. Если организация приема на обучение по образовательным программам бакалавриата и специалитета уже имеет неплохие антикоррупционные фильтры, то на других ступенях высшего профессионального образования они еще не сформированы.

Россияне как-то притерпелись к коррупции и ее негативные последствия почти не замечают или относятся к ним как к досадной, но неизбежной помехе. Между тем коррупция посягает на интересы каждого из нас. Все негативные последствия коррупционных отношений в образовании можно разделить на общие и специфические. Первые характерны для коррупции вообще, вторые – только для образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»⁷ образовательные услуги осуществляются за счет государственного и образовательного бюджетов, а также за счет средств физических и (или) юридических лиц. Именно по коррупционным каналам из образования уводится значительная часть средств налогоплательщиков, которыми являются практически все граждане российского государства.

Коррупционные злоупотребления еще более увеличивают дефицит и без того небогатого образовательного бюджета, в результате чего физические лица (обучающиеся, их родители), а также организации вынуждены изыскивать дополнительные средства на оплату образовательных услуг. Платные места в дошкольных учреждениях, платные услуги в школе (включая репетиторство), растущее количество внебюджетных мест в вузах – это в значительной мере тоже последствия коррупции.

В итоге многие россияне вынуждены оплачивать образовательные услуги «по тройному тарифу»: вначале – как налогоплательщики, потом – индивидуально оплачивая обучение, а затем еще и тратясь на коррупционные поборы. Основное предназначение коррупционных механизмов – перекачивание личных и общественных средств в карманы недобросовестных лиц, которые нами же и наделены полномочиями выполнять публичные функции или оказывать публичные услуги.

Коррупция в образовании причиняет гражданам России и другой, хотя и не материальный, но, может быть, еще более ощутимый вред. Коррупционных механизмы существенно затрудняют реализацию конституционных прав на образование. Напомним, что в статье 43 Конституции РФ⁸ закреплено следующее:

– каждый имеет право на образование;

– гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и предприятиях;

– каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Сопоставление конституционных положений и сложившихся реалий усиливает правовой нигилизм населения, снижает доверие к власти и к образовательным институтам. Российское образование становится на международном рынке все более неконкурентоспособным. Это в первую очередь поняли представители так называемой российской элиты, которая предпочитает своим детям давать образование за рубежом. По той же причине дипломы большинства российских вузов за рубежом за пределами России не конвертируются.