© Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010

Введение

Поиск наиболее эффективных вариантов развития страны еще на докризисном этапе привел большинство политиков и экспертов к осознанию необходимости модернизации, охватывающей всю систему экономических, социальных, политических и иных отношений^[1]. Экономический кризис 2008–2010 гг. еще более обострил этот вопрос: не является ли кризис стимулом к поиску решений, которые в предшествующие благоприятные периоды были либо не видны, либо не нужны? Очевидно, что несмотря на то что кризис был спровоцирован внешними по отношению к российской экономике факторами, он в полной мере обнажил все деформации и диспропорции в российской экономике и в обществе. И желаемое завершение мирового кризиса отнюдь не будет означать решение внутренних российских экономических и социальных проблем. Более того, их нерешенность может стать барьером для эффективного выхода страны на посткризисную траекторию развития.

Суть модернизации сводится к формированию сильной в экономическом, политическом, научном, военном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Одна из основных черт современного общества состоит в том, что на первый план выходят проблемы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, повышения производительности труда. В мире сложилось понимание того, что главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны связано с качеством человеческого капитала и факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность людей.

Россия – не единственная страна, которая столкнулась с проблемами коренного реформирования секторов, связанных с развитием человеческого потенциала. Этот кризис вообще не является посткоммунистической проблемой, а имеет глобальный характер. Все развитые страны мира сегодня стоят перед необходимостью существенной перестройки своих социальных систем, сформировавшихся в период, когда преобладало молодое население, продолжительность жизни была относительно невелика, а преобладавшее по численности сельское население почти не пользовалось услугами социального сектора. Сегодня ситуация коренным образом изменилась, и даже самые развитые страны с трудом справляются с резко возросшей социальной нагрузкой.

В современной России социальные проблемы отличаются особой остротой. Причины тому – неравномерное развитие различных сфер жизни и дисбаланс в системе социальных, политических, культурных и других факторов развития. Эти причины – важная особенность всех прежних попыток модернизировать Россию^[2]. В результате страна с рыночной экономикой в процессе постиндустриального перехода живет с незавершенной демографической модернизацией^[3] и имеет модель социальной политики, сложившуюся в условиях индустриального социалистического общества^[4].

В современном мире социальное развитие идет по пути перераспределения функций по обеспечению уровня и качества жизни населения между обществом, рынками и семьей^[5]. Применительно к рыночной экономике и демократической политической системе с широким списком участников социального процесса эту триаду можно уточнить как перераспределение полномочий между государством и его социальными институтами, обществом в лице институтов гражданского общества и некоммерческих организаций, рынками, семьями, индивидами и социальными сетями. Вектор этого перераспределения – передача ряда функций и полномочий от семьи к рынкам и институтам. В свою очередь рынки предъявляют все более высокие требования к профессиональным и квалификационным качествам трудоспособного населения, ориентируясь на рост его экономической активности.

Вызовы современного мира особенно актуальны в отношении институтов социальной поддержки населения. Зрелость и эффективность любой социальной системы определяются отношением общества к слабым и незащищенным гражданам, которые существуют всегда и везде – вне зависимости от уровня социально-экономического развития. Однако сегодня эффективные социальные системы выполняют не только традиционную функцию защиты или прямой поддержки людей с ограниченными конкурентоспособными возможностями, но и функцию активизации их экономического и социального потенциала с соответствующими контрольными механизмами. Речь идет о поиске механизма функционирования общества не только свободных, но и ответственных людей; все социальные институты должны выстраиваться в соответствии с этим императивом.

По какой траектории развивались процессы в социальной сфере России и в какой мере они соответствовали общемировым тенденциям^[6]?

На первом этапе постреформенного периода (первая половина 1990-х гг.) социальная политика имела дело с последствиями экономических преобразований и трансформировала институты социальной сферы как реакцию на экономические реформы. Переход к рыночным отношениям потребовал формирования новых институтов поддержки для новых групп риска, например, безработных. Несмотря на введение страховых принципов формирования финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение социальных гарантий (пенсионное и социальное обеспечение граждан, оплата их лечения, выплата пособий по безработице и пр.), главной чертой этого периода стало усиление патернализма и популизма, выразившееся в принятии законов, дававших право на различные социальные выплаты и льготы. Реальным итогом этой политики стала невозможность государства в полном объеме выполнять данные населению социальные обязательства. Государство не смогло дать своим гражданам финансовых ресурсов и институтов, помогающих противостоять последствиям длительного структурного кризиса, не создало стимулов к активизации собственного экономического потенциала населения.

C середины 1990-х (1996–2005 гг.) начался второй этап в формировании социальной политики. Был реализован целый ряд реформ, соответствующих принципам рыночной экономики. Наиболее масштабными в сфере социальной поддержки можно считать пенсионную реформу и формирование системы адресных пособий для бедных. Произошло перемещение широкого круга полномочий системы социальной защиты с федерального уровня на региональный. Тем не менее и в этот период успехи были весьма скромными: пенсионная реформа не привела к радикальному изменению уровня благосостояния пенсионеров, а система социальной защиты не стала адресной. В совокупности данные программы охватывали треть домохозяйств, что почти в 2 раза превышает реальный уровень бедности. Бо́льшая часть ресурсов направлялась небедным, а реально бедные либо получали от государства крайне слабую поддержку, либо вообще оказывались вне ее действия.

На третьем этапе (2005–2009 гг.) произошло стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в эпицентр социально-экономических программ и политики. Самым значимым событием стала реформа, получившая название «монетизация льгот». Независимо от оценок ее результатов нельзя не признать, что монетизация льгот является крупномасштабным модернизационным проектом. В его основе лежала попытка сокращения ареала распространения льгот и приведения социальных обязательств государства в соответствие с ресурсным обеспечением.

В 2005–2007 гг. социальные программы не покидали первых мест в политической повестке государства – произошла реализация четырех приоритетных национальных проектов – «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие сельского хозяйства», осуществлялась масштабная демографическая программа. Это была тактика «прорыва». Национальные социальные проекты и программы определили логичную цепь событий в связи с ростом ресурсов, которые дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет ничего иррационального.

Однако можно ли эти социальные программы рассматривать как модернизационные действия? Риторика, их сопровождавшая, была именно такой. Между тем, как показывает опыт прошлых лет^[7], они имели ярко выраженный затратный характер при их очевидной сверхзадаче – за счет увеличения государственного финансирования ослабить напряженность наиболее значимых проблем и продемонстрировать населению заботу о состоянии социальной сферы^[8]. Модернизация самих институтов как процесс перехода к новым, современным принципам функционирования не являлась целью социальных программ второй половины 2000-х гг. Большинство социальных инициатив, в том числе в системе социальной защиты населения, по своему замыслу были направлены на догоняющее развитие, но по содержанию и результатам достигалась иная, гораздо более простая цель: на этапе экономического роста и расширения бюджетных возможностей государство пыталось отдать своеобразный долг социальной сфере, которая долгое время находилась вне поля политического внимания и выполняла роль «подушки безопасности» для болезненных экономических реформ. Институциональная модернизация социальной сферы по существу вновь осталась за кадром.

Именно в этом заключаются уроки российских кризисов с точки зрения социального развития. Тема модернизации отнюдь не исчерпывается вновь и вновь звучащими обещаниями государства не допустить острых негативных социальных последствий экономического кризиса. Было бы ошибкой принимать за модернизацию увеличение объемов государственного финансирования того или иного социального сектора, к чему на практике сводятся все прежние и нынешние попытки модернизировать социальную сферу. Речь должна идти об ином – о формировании сбалансированного механизма взаимной ответственности и обязательств между всеми участниками социального процесса.

Человечество не сконструировало идеальную социальную модель. Более того, экономический кризис поставил под сомнение даже те общественные системы, в которых, как казалось, достигнут относительный социальный баланс. Образца, достойного полного подражания, нет и, видимо, не будет. Идеальная социальная модель – это не конечное состояние, а движущийся и постоянно меняющийся фронтир. (Этим, кстати, объясняется, почему в названии книги мы отказываемся от амбиций изложения готовых рецептов социальной модернизации, а лишь обозначаем вектор этого движения.) Поэтому крайне трудно обозначить «пункт прибытия», если ставить перед собой цель разработки «дорожной карты» на пути к социальной модернизации. Однако необходимо хорошо представлять «пункт отправления».

Настоящая публикация посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Такой выбор неслучаен – для России эта тема относится к числу наиболее болезненных. Причина тому – относительно низкий уровень и качество жизни большинства россиян, что является не только главной проблемой на сегодня, но и барьером для будущего развития. По какой траектории изменялись реальные доходы населения на разных этапах экономического развития – в период глубокого затяжного кризиса 1990-х гг., устойчивого этапа экономического роста 2000-х и, наконец, в ходе экономического кризиса 2008–2009 гг.? Каков масштаб бедности российского населения? Какие группы и по какой причине обладают повышенными рисками бедности? На кого «настроена» система социальной защиты и достигает ли она своих адресатов? Способствует ли она сокращению бедности и росту экономической активности населения? Каково влияние текущего экономического кризиса на положение различных социальных групп? Кто находится в эпицентре риска, а у кого есть потенциал для противодействия его угрозам и реалиям? Как может и должно реагировать Российское государство на негативные социальные последствия нынешнего экономического кризиса?